撰稿：宋庆光

　　自从l999年年初民政部实施“全国社区建设实验区”的试点工作以来，在不到两年的时间里已经取得了卓有成效的经验和成果。去年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅批转了《民政部关于在全国城市推进社区建设的意见》。我国城市社区建设工作，在新世纪的历史进程中拉开了大幕。

　　社区建设是新时期我国对城市基层管理体制改革的一项重大举措。由于社区具有“全组织”社会形态，涉及到基层社会的方方面面，因此，这项改革势 必会引起各相关社会工作的深刻变化。社区残疾人工作就是伴随社区建设而开辟的新的工作空间，去年8月，中国残联会同国家民政部等14个部门共同签发了《关于加强社区残疾人工作的意见》，为这项工作的实施，明确了方向，理清了思路。为了认真贯彻落实上述两个文件的精神，将社区残疾人工作及时、有效地纳入国家社区建设大局，下面结合社区建设与残疾人工作的理论和实践，谈谈我们对社区残疾人工作的认识与思考。

　　一、社区是残疾人工作的落脚点

　　残疾人作为社会中的一个特殊的群体，他们的生存环境主要在社区。根据社区建设的要求，社区辖区内的人群对象除了广大居民即“社区人”以外，还包括隶属各个行业工作系统的企业和事业单位的“单位人”。其中“单位人”作为所居住社区的居民又是“社区人”， 充当着双重角色。与健全人相比，残疾人作为弱势群体，他们中的多数成为真正意义上的社区人。这就决定了残疾人与社区有着更加密切的联系，以至对于社区的依赖和依靠。举例来说，“九五”期间城市残疾人的就业率已经达到80％，但稍加注意就会发现，残疾人无论是“个体开业”，“按比例分散就业”，还是在社会福利企业里“集中就业”，基本上离不开他所生活的社区范围。也就是说，他们的就业 情况更多地受到社区条件的制约或影响，与那些有着双重角色的“单位人”相比，在经济收入、福利待遇等方面存在着不小的差别。同样，残疾人的其他生活，无论是日常的衣、食、住、行，还是康复、就业、教育、文化生活等等， 都离不开社区提供的条件，离不开这个基层社会舞台。

　　欧美发达国家是世界上较早开展社会福利的地区，近年来也出现了围绕 “社区照顾”和“机构照顾”优劣比较的讨论。不少专家指出，社会专门收养机构虽然给残疾人提供了较优越的生活条件，但却恰恰造成了他们与社会和家庭疏离与隔绝，并没有给他们带来真正的幸福。机构照顾的弊端在于剥夺了他们作为“人”的最重要、最本质的社会需求，从而也就违背了人道的原则。事实上，上述许多国家正在为消除“机构化”的负面影响而努力，他们积极倡导和实施的正是社区照顾与社区服务。欧美发达国家的经验启发我们：人与社区的关系是如此的重要：社区给人以归属感、家园感，以至成为人的生存、生命的不可分割的一部分。常人如此，残疾人更是如此。正是鉴于这种情况，“以人为本”对于社区残疾人工作来说具有更加深刻的社会意义。

　　广大残疾人生活在社区，需求在社区，这就决定了残疾人工作的重点和着力点必须深入到社区。我国在“八五”、“九五”和“十五”制定的“中国残疾人事业计划纲要”，都明确地规定了旨在改善残疾人状况的康复、教育、就业、残疾人用品用具供应服务、减缩贫困、文化生活、无障碍环境等工作任务。工作千头万绪，但每一项最终都要求落实到具体的残疾人身上。残疾人是否切实受益，以及残疾人的认同和满意程度，是衡量这项工作质量的唯一尺度。这十几年的实践经验表明，只有把工作做到社区、家庭，才能真正接触到残疾人，才算是工作到位。残疾人在社区不是一个“类”的符号，而是实实在 在的一个“这个”、社区残疾人工作要求从每一个个体的残疾人出发，始终把他(她)的生存状况的改善作为关注的焦点，要面对面地帮助他们解决具体问题。从这个意义上说，社区是残疾人工作的落脚点、只有把社区残疾人的工作做好，残疾人事业才能扎下根本，才能获得广泛而坚实的基础。

　　二、社区建设可以全面促进残疾人“平等、参与、共享”

　　社区建设是随着我国经济和社会协调发展在社区服务工作基础上不断丰 富、拓展而来的结果。发轫于80年代中期的社区服务工作属于社会福利事业， 其主要内容是为各类特殊群体如老年人、残疾人、优抚对象、少年儿童、贫困 居民等提供无偿或低偿生活服务等等。社区建设作为社区整体全方位建设，除 了发展社区福利事业或社区服务以外，还包括社区组织、社区服务、社区卫 生、社区文化、社区环境、社区治安等。随着社区建设的开展，残疾人不仅得 到了更多、更好的服务和照顾，也给他们创造了更多的参与社会生活和实现自 我价值的机会。在14个部门共同签发的《关于加强社区残疾人工作的意见》 中，将社区残疾人工作的主要内容概括为：建立残疾人组织、推进残疾人社区 康复、为残疾人提供切实服务、活跃残疾人的文化生活、建设社区无障碍环境 和保障残疾人合法权益等。不难看出，社区建设给残疾人提供了远比社区服务 阶段更深入、更广泛的参与空间。残疾人不再是单纯接受服务的福利对象，同 时也是社会主义社会物质和精神文明的建设者，从而可以最大限度地实现参与 社会生活和人生价值。在这里要特别提出建立残疾人组织的问题。按照社区组 织建设的要求，要依托社区居民委员会建立社区残疾人组织，即“社区残疾人 协会”。社区残疾人协会主席由社区居民委员会成员担任，副主席由优秀残疾 人或残疾人亲友担任。社区残疾人协会在社区居民委员会指导下开展工作。比 起一般意义的由单纯类别人群组成的“协会”，残疾人协会并不是由单一的残 疾人群组成，这就构成了我国基层残疾人组织的的特点：既体现了特殊人群的 自身代表性，又体现了社区自治组织对这一群体的所担负的义务与责任，从而 可以使社区残疾人协会更有效地发挥“中介”和“纽带”作用，使残疾人的利 益得到更可靠的保障。从前一阶段“全国社区建设实验区”的试点工作来看， 社区居民委员会通过社区残疾人协会在密切联系残疾人、帮助残疾人解决困 难、组织残疾人参与社区各项活动方面已经取得了不少有益的经验。此外，不 少社区居民代表大会、社区议事协商委员会都积极吸纳了残疾人的代表参加， 从而大大激发了残疾人的参政意识，这是值得注意的良好动向。总之，社区组 织建设为残疾人提供了更多民主参政、议政的机会，残疾人的政治地位大大提 高，而这，正是以往社会福利性质的社区服务工作无法做到的。正是社区建设 工作的开展，才使得残疾人在“平等、参与、共享”的道路上迈出了更大、更 坚实的步伐。

　　三、社区残疾人工作对于社区建设的积极推动作用

　　历史唯物主义告诉我们：人类社会的发展就是一个不断从“必然王国”走向“自由王国”的过程。在人类的文明进程中，残疾的发生有其必然性，是人类不得不付出的代价。但也正是因此，才激发人类不懈地努力去克服、消除残疾带来的障碍，追求完善，获取自由。从这个意义上讲，作为残疾“受体”的残疾人同样为人类社会文明作出了贡献。社区建设既是社会文明进步的必然结果，又是社会文明进步的推动力，这其间社区残疾人工作是不可或缺的一个重要组成部分。

　　从某种意义上讲，社会的文明和进步往往集中体现在对弱势群体的保障工作上。当今世界上基本形成了这样的共识：弱势群体状况的改善程度已经成为社会文明的标志。事实上，无论是社区服务，还是社区建设，大量的、基本的工作对象还是弱势群体，即残疾人、老年人、妇女和儿童。为上述人群提供服务和保障构成了社区工作的主体，也集中体现了“以人为本”的社区建设的根本宗旨。

　　残疾人作为特殊而困难的群体，构成了他们需求的广泛性和多样性，从而使得社区残疾人工作更为艰巨、复杂。正因如此，残疾人工作在不断地拓展着社区建设的工作领域，做好社区残疾人工作更加显示出社区建设的无比优越，显示出社区建设给社会文明带来的积极成果。民政部李宝库副部长在一次谈话中曾表示，在一个社区里，如果残疾人的工作没有搞上去，则不能认为这个社区的建设搞好了，达到了标准。试想，在一个社区里，残疾人的状况长期停滞不前，得不到改善，与其他健全人的生活水平距离越来越大，能说这个社区的文明程度更高了吗?

　　从另一方面看，在残疾人中也蕴藏着巨大的创造潜能。只要帮助他们消除障碍，提供必要的条件，就会焕发出积极的能动作用，同样成为社区建设的力量，成为社会文明的建设者。在千千万万的社区里，这种生动事例是屡见不鲜的。残疾人的“自尊、 自信、 自强、自立”精神，在社区建设中同样发挥着无可替代的感召力，成为社区建设不可忽视的精神力量。因此，社区残疾人工作不仅是社区建设不可或缺的组成部分，更是一支推动社区建设的积极推动力重。

　　四、融入社区建设的大局是社区残疾人工作的基本思路

　　从上世纪30年代杜区概念的引进到今天社区建设的全面实施，中国的杜区发展经历了漫长、曲折的历史过程。我国社区建设是新时期经济和社会发展进程中适逢其会的产物。同祥，中国残疾人事业也是伴随着改革开放的时代步伐崛起和发展的。今天，社区建设为残疾人事业提供了又一次难得的发展机遇。我们必须抓住这次机遇，积极探索社区残疾人工作的新途径，开辟残疾人工作的新领域。社区建设是社会管理体制在基层层面的重大改革，这对于任何一项要在社区有所作为的工作来说，具有先决性、基础性的意义。超越或游离这个基础条件去开展某一项工作必将在实践中碰壁。因此，将社区残疾人工作融入社区建设的大局，按照社区建设的总体框架进行设计并随着社区建设的总体部署同步实施，是这项工作的总体思路。

　　所谓“融入”，我们认为应当包含三个方面内容：一是将残疾人工作纳入各级政府(含区政府的派出机构街道)社区建设的总体规划之中，使残疾人工作在当地社区建设中统筹安排，同步实施。

　　《民政部关于在全国城市推进社区建设的意见》中指出： “第十个五年计划期 间，各地区要根据国家以及地方政府的经济和社会发展规划，在进行深入细致 的社区调查、摸清底数、科学论证的基础上，制定城市社区建设五年规划和年 度实施计划”。残疾人工作，作为当地国民经济与社会发展一项不可或缺的内 容，是这个“计划”的应有之义；

　　二是各级残疾人组织(省、市、区、街道残联和社区残疾人协会)要加 入同级社区领导(协调)机构，成为这个机构的成员。在“全国社区建设实验 区”的试点工作中，各级政府成立了由政府职能部门和社会团体组成的社区建 设协调领导机构，这对于加强领导、协调运作是十分必要的。不言而喻，残疾 人组织只有成为这个机构的成员，才能在社区建设的决策、工作协调中参与意 见，才能将残疾人工作融进社会化的事业大局。

　　三是将残疾人的各项工作分别纳入社区建设的相关内容，实现工作融为一 体，资源共建共享。我们常说，残疾人是一个特殊群体，有着特殊的需求。但 这并不意味着残疾人工作要在现有的社区建设内容之外另辟蹊径，另建一套独 立的资源和服务系统。事实上，现有的社区建设内容完全可以满足大多数残疾 人的需求，所要做的，只是针对残疾人的特殊需求进行的调整、充实和拓展。 这样做不仅符合社区的管理原则，也能提高社区资源的使用效能。

　　将社区残疾人工作融入社区建设的工作大局，既是社会管理体制改革的需 要，也是残疾人工作本身的需要。应当看到，当前，还难以完全摆脱以往计划 经济体制下形成的“条条”管理、 “单位制”的影响，政出多头、资源重置的 弊端仍然严重。经常是，残疾人的服务机构建成之日也是闲置之时，不仅造成 浪费，也给残疾人工作带来负面影响。造成这种现象的原因，固然与地方政府 缺乏统筹计划有关，另一方面与当地残联急于做出“政绩”、盲目攀比的心态 不无关系。据了解，北京、南京等大城市开展社区建设的城区，已逐步将辖区 内单位的会议室、游泳池、图书馆、多功能厅等“资源”向社区开放，社区居 民可以从社区资源中更多受益，这其中自然也包括残疾人在内。社区建设可以 在区、街道、社区的不同层面来整合资源，最大限度地发掘资源的渗力和使用 效率。将残疾人工作融进社区建设，残疾人可以从更多的社会资源中受益，政 府和残联就可以将有限的人力、物力、资金等资源向贫困的残疾人群倾斜，帮 助他们尽早摆脱贫困。

　　融入社区建设的大局，是残疾人事业和社区残疾人工作的客观要求，但这 并不是一个被动过程。在工作中还要因势利导，结合残疾人工作自身的特点去 发挥创造性，努力寻找出新的工作“增长点”。

(2001/10/10)