新中国成立后，中国的残疾人由流离失所的自然生存状况转变为人民政府收容救济，获得了基本政治权利和基本生活权利；党的十一届三中全会之后，中国的残疾人开始由被收容救济走向全面参与社会生活，残疾人事业开始由收容救济型走向劳动福利型。1988年，中国残疾人联合会成立，同年制定了《中国残疾人事业五年工作纲要（1988年--1992年）》；1990年，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》。至此，残疾人事业作为社会主义事业的一部分，进入了一个崭新的发展阶段。

    劳动福利型是中国残疾人事业的重要特色，即通过优惠政策和扶持措施，扶助有劳动能力的残疾人劳动自立。它意味着残疾人经济自立，不完全依赖国家救济，走向一条自强自立、与健全人共同富裕的道路。沿着这个方向残疾人事业在中国得到了空前的发展，特别是残疾人就业工作得以全面铺开，残疾人就业问题逐步引起了政府和社会的关注，国家鼓励社会兴办福利企业集中安排残疾人就业，并在国有、集体企业中吸收有一定劳动能力的残疾人参加工作。许多残疾人能够在福利企业或是国有、集体企业找到一份比较有保障的工作，不仅能自己养活自己，还能够贴补家用后有所节余。但是随着改革开放的进一步深入，市场经济对中国的残疾人事业造成了极大的冲击，政企分开，企业的自主权进一步放开，双向选择就业使处于弱势地位的残疾人就业陷入了困境。在就业困难而失业风险趋大的环境中，在劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的就业方针下，劳动力市场竞争异常激烈，"僧多粥少"的劳资关系导致劳动力过剩，残疾人的劳动就业形势进一步恶化，为此国家和地方政府在不同程度上出台了一些保护残疾人就业的特殊措施。如果没有这些特殊的保护措施，残疾人无法与健全人一样平等参与就业竞争，毕竟他们有着不平等的就业能力。但这些相互配套的特殊措施在具体实施过程中存在许多问题和不到位的地方，从制度上缺乏能够保障强制实施的力度，国家必须加速保障残疾人劳动就业的专门性劳动法规立法，以充分实现残疾人劳动就业。因为它事关6000万残疾人的就业，并涉及到中国五分之一家庭的生活保障问题，应该引起立法部门的广泛关注，在《劳动法》的框架内及早出台《残疾人劳动就业特别保护法》。通过劳动监察机构统一组织具体实施，对拒不吸收残疾人就业的单位，除了继续征收一定比例的保障金外，再由劳动监察部门处以高额的罚款，就能保证或者在一定程度上促进企业更多的吸收残疾人就业。本文就残疾人劳动就业难的现状及其意义、残疾人劳动就业特别保护法应包括的基本内容作初步的探讨。

    一、残疾人劳动就业难的现状及其意义。

   （一） 残疾人劳动就业难的现状

    首先，将2003年中国就业情况与残疾人就业情况作个简单的数据对比：2003年，中国总人口达到12.92亿（不包括香港、澳门特别行政区和台湾省），16岁以上劳动力人口为99889万人，实际就业人员为74432万人，其中城镇就业人员为25639万人，占总数的34.4%，乡村就业率为65.6%； 2003年，中国共有6000多万残疾人，处于就业年龄段的残疾人约为2400万，实际就业残疾人为2088.3万，其中城镇就业的残疾人为403.1万，占总数的19.3%，乡村就业率为80.7%。从中不难看出，在中国就业难的大背景下残疾人在城镇中的就业率更低，而随着城乡一体化进程的加快，近十年内，每年将有1500万至2000万农村富余劳动力向城镇和非农领域快速转移，使本来就业矛盾就十分突出的城镇就业压力进一步扩大，剩余劳动力的激增导致用人单位更轻松地获取廉价劳动力，残疾人的就业难上加难。
其次，依据《中华人民共和国残疾人保障法》的规定，各用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业。但成效并不尽人意，不少单位宁愿交钱也不愿接收残疾人就业。福利企业历来是安置残疾人就业最多的途径，但因近年来市场的冲击非常大，有很多福利企业淘汰出局，有的也处于半死不活勉强维持的尴尬境地，效益好一点的福利企业相当少，也已是人满为患。尤其值得注意的是，福利企业的主管部门比较混乱，残疾职工的《残疾人证》是由残联核发的，但福利企业的招工条件又是归民政部门管理，而福利企业的安置对象是否符合减免税的范围又由税务部门说了算。总之，一个持有《残疾人证》的残疾人要想在福利企业就业成功，还要费一番周折，而且对于精神残疾人进福利企业税务部门卡得更严，也就是说精神残疾人很难在福利企业就业，而他们恰恰最需要就业以支付长年累月的医药费开支。
再则，中国加入世贸组织后，意味着中国经济和社会开始新一轮对外开放，其结果将导致经济全球化因素对国内经济与社会产生更直接、全面的深远影响。最直接的积极后果之一是由外商投资进入和对外出口的增加，在最近几年会为中国创造更多的就业机会，并在总体上缓解目前中国的就业压力。尤其是外商投资于国内劳动密集型产业和国内劳动密集型产品出口的增多，由此而带来的就业收益将会更多地流向普通劳动者。但同时意味着劳动力市场新一轮竞争的开始，市场强调适者生存、优胜劣汰，但并不意味着政府就可以袖手旁观，任其发展，否则入世后的"全球化"与"国际接轨"，不仅无助于残疾人改变生活状况，而且将使残疾人面临更坏的就业环境。在这一过程中，政府应该在残疾人（弱势群体）劳动就业领域中加强政府开支，对以传统劳动密集型产业为主的福利企业提高社会保护水平，并用相应的法规加以规范，才不会使残疾人在新一轮就业竞争中落空。

    最后，残疾人还面临着许多其他就业难的现状。用人单位对残疾人的就业歧视依然很严重，年龄限制、残疾类别限制（一般不收精神残疾人）、同工不同酬、干活与不干活拿一样的工资等问题时有发生。残疾人文化素质普遍较低，尤其是"4050"残疾人下岗后再就业异常困难。目前，残疾人就业服务体系不完备，除了残联内部的残疾人劳动就业服务机构外，劳动力招聘市场上很少有残疾人招工信息，针对残疾人的就业培训机构也相对健全人薄弱。这些现实困难都阻碍了残疾人劳动就业权利的实现，没有立法的保障，残疾人要在不平等的条件下在平等的市场经济中寻求发展是相当不公平的。

    （二） 残疾人劳动就业的意义

    残疾人最实际、最迫切的问题是就业问题，就业问题不解决，残疾人在经济上就会发生困难，教育、恋爱、婚姻、家庭等等也无从谈起。残疾人没有工作，一生依赖别人供养，"烂命一条"地活着，虽然也不至于饿死冻伤，但是其精神世界、心理感受却是黑暗阴冷的。社会主义社会强调以人为本，讲究人的价值的实现，为每一个社会成员创造平等的劳动条件，理应充分尊重和保护残疾人劳动就业权利的实现。残疾人劳动就业权利的实现，具有以下几方面的重大意义：

    首先，劳动就业是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会的基础，是实现其人生价值的关键。劳动就业使残疾人从单纯地依靠国家、社会和亲属救济、供养变为自食其力的劳动者，可以说，这是残疾人家长最热切的盼望，也是残疾人最实际的人生目标。家里有个残疾的孩子，家长对残疾孩子未来的规划和生活目标将完全不同与对一般孩子的期望，他们不会苛刻地要求残疾孩子"成龙成凤"，只是希望孩子成人后，生活能自理，并且有一份能养活自己的工作，至于其他事情他们都不会有太多的奢望。

    其次，劳动就业是残疾人向外界证明自己也是社会物质文明和精神文明的创造者的最佳途径。残疾人对待来自不易的工作，比一般人更懂得珍惜，结合残疾给他们带来的痛苦和磨难，他们更能吃苦耐劳，往往干得很出色，以证明自己"行"，不是家人的负担和社会的累赘。
再则，劳动就业是残疾人实现公民劳动权利、民主管理权利的基础，也是维护社会安定团结的有力保障。残疾人就业不仅是经济问题，也是社会问题。待业的人多了，失业率居高不下，很多人只能在社会上四处流散，就会导致社会不安定，加上生活又没有保障，难免做出一些违法事情，残疾人就业问题不解决也会带来如此后果，而且残疾人因为生理缺陷，心思敏感，更容易走上极端。今年6月10日，在湖南省衡阳市珠晖区发生了一起残疾人（罗贤汉）用汽油故意纵火烧死副区长（邹传云）的恶性事件。这件事情在外人听来有点匪夷所思，大家很难想象，一个残疾人和一个副区长之间，会有什么样的过节，会促使他采取这样极端的做法呢？其实这件事暗藏着残疾人就业难引起的社会危机，我们必须从中得到警示。　

    总之，通过以上的阐述，我们应该了解残疾人劳动就业权利的实现面临着诸多困难，也十分清楚它对残疾人乃至对整个社会的重大意义，因此，任何人在了解了残疾人如此难的就业状况后，都会迫切地要求国家从法律上、制度上采取强制措施保障残疾人劳动就业权利的实现，因为我们是社会主义国家，不能够让弱者总是流血流泪，否则又怎样去体现社会主义的本质--共同富裕？

    二、残疾人劳动就业特别保护法应包括的基本内容

    事实上6000万残疾人的劳动、生活保障问题并不是社会问题的一种可有可无的点缀。劳动法中应当专章列明保护残疾人劳动就业的法条，明确"谁为主管部门"，"谁应该为残疾人就业负最大责任"，而不是象现在这样给人感觉残疾人就业问题就残联一家子的事，照这样的管理模式下去，妇女劳动就业非妇联管不可了。保护残疾人劳动就业权利实现的特别保护法应包括如下基本内容

    （一） 明确主管部门。

    国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。残疾人劳动就业是我国劳动就业工作的一个重要组成部分，主管部门理所当然是劳动和社会保障部门，鉴于残疾人在生理和心理方面的一些特殊性，残联可以协助劳动和社会保障部门完成业务范围内的专门性工作，使残联在残疾人劳动就业中的主管作用逐步弱化，监督作用逐步加强。

    （二） 明确城市残疾人劳动就业的三个渠道

    明确规定城市残疾人就业的三个主要渠道：一是在福利企业中集中就业；二是在机关、团体、企业事业组织、城乡经济组织中按比例就业；三是因地制宜、因人而异、机动灵活的自愿组织起来就业、个体就业及社区就业。在福利企业集中就业已经形成广泛的社会效应，但是按比例分散就业对很多人来说还比较陌生，需要法律进一步强化、推广，至于自谋职业、个体就业虽然有很深的群众基础，但多处于自发状态，通过法律的明确规定，使政府和社会自觉地为残疾人拓展该项就业渠道。

    （三） 明确各种就业渠道特别的扶持、优惠和保护措施。

    残疾人劳动就业采取保护措施将涉及众多职能部门，尤其是工商行政管理、税务等部门的费、税优惠政策对残疾人劳动就业的促进作用特别重要，在特别保护法中应该详加规定。国际上一些做得比较好的国家通行的做法，一般是从法律和制度上加以规定，比如政府专门安排一些企业生产某类垄断行业，并且从制度上规定，只准招收残疾人；或者采取从立法上规定：政府机关、企事业单位必须按一定比例来安排残疾人就业，对于达不到规定比例的，由劳动监察部门处以高额的罚款；或者规定某些简单工作为残疾人的专营工作，比如：擦鞋、修理自行车等，健全人从事该项工作将收取高额费用。

    （四） 明确残疾人就业保障金的使用途径。

    残疾人就业保障金不得挪用，专项用于发展残疾人劳动就业工作。目前，残疾人就业保障金的使用途径还有一定的局限性，只能用于补贴培训费用；奖励超比例安置残疾人就业；有偿扶持残疾人集体做从业、个体经营；补助残疾人劳动服务机构经费开支；直接用于残疾人就业工作的其他开支。对于残疾人暂不能就业、暂时失业、无劳动能力而生活困难的残疾人无力交纳社会保险等补助无明确规定，显然很不完善，没有起到良好的就业保障作用。

    （五） 奖惩分明，处罚严厉。

    对于侵犯残疾人劳动就业的部门、单位、个人根据情节轻重处以相应的经济赔偿和行政处罚，情节特别恶劣、影响比较大的案件从重从严处理，可移交司法部门对有关责任人员追究刑事责任。

    保障残疾人劳动就业权利的实现，应该从"法律"的高度来保障弱势群体的劳动就业权利，出台特别的保障性专门法规。面对残疾人就业的现实挑战，除应强调人道主义、社会的同情心以引起社会的关注外，更应该通过法律手段逐步推行残疾人劳动就业，也就是说应该在法律的基础上宣扬人道主义和社会的同情心才能真正保障残疾人利益的不受侵害。用法治的手段保障残疾人劳动就业权利实现是目前最有效、最直接的办法，用"法律"弥补残疾人就业"难处"迫在眉睫，欣喜的是 "残疾人就业保障条例"的出台已是呼之欲出了。

    来源:嘉兴市残联秀城区工作部/陈珍
    2004-08-05