浙江丽水市残联副理事长 徐云庆

    近年来，残疾车的问题与矛盾日益突出，严重的曾引发了数次激烈冲突。去年以来市政府领导召集了数次协调会议，酝酿标本兼治解决残疾车问题。因此，本人就我市残疾车的发展、存在的问题、解决的出路三个方面作初浅的调研与思考。

    一、残疾车的发展是一个社会文明进步的问题

    残疾车是个历史问题。丽水的残疾车最早始于上个世纪的八十年代末、九十年代初。那几年丽水还没有公交车、出租车，脚踏黄包车也很少。肢体残疾人由于肢体残缺、障碍，许多就业谋生门路受到限制。残疾车的出现，对肢体残疾人来说是天赐良机，在丢弃拐杖享受代步的同时，还能够从事营运，有微薄的收入以养家糊口。一九八九年有个姓杨的下肢残疾人首先（以4000多元）从义乌购来一辆残疾车，用以运货、载客。接着，又有三、四个残疾人相随购进残疾车。那时丽水城区的范围很小，残疾车在城内营运外，还常出车去缙云、青田、碧湖等地，生意较为红火，一天下来可收30-50元。见此，又有一些肢体残疾人相继仿效，自发购车。一九九一年当时的丽水市残联介入其中，有组织派人到义乌、河南等地帮助购车，并为经济困难的残疾人筹资借贷。一九九二年市内已有残疾车二十多辆；到一九九六年残疾车发展到了五十多辆。并开始有健全人介入其中仿效残疾人购置残疾车跑营运。

    二十世纪九十年代初中期，丽水残疾车从首辆输入到迅速发展，有其明显的客观因素及规律性。归纳起来主要有：一是就业困难，生活保障制度不健全，残疾人为谋生到处寻找生产、就业门路，与残疾车不期而遇，一拍即合；二是残疾车符合现实生产力发展水平，残疾人因身体功能残缺障碍，被许多就业市场与岗位拒之门外，残疾车的简捷、方便、操作容易、代步营运兼容，正好适合了残疾人的现实需要；三是九十年代初人权问题凸现，残疾人求生存求发展，丢掉拐杖，开起残疾车，被社会所认可；四是营运市场竞争没有现在这么激烈，那时丽水市内还没有出租车、公交车，脚踏黄包车也不多，残疾车以简捷、方便，价位优惠填补了城市运输市场的需求；五是残疾人事业发展的推动，八十年代末，各级残联刚刚组建，生命力很强，残疾人工作者积极为残疾人排忧解难办实事，为残疾车的迅猛发展起了推动作用；六是管理顺，秩序好，残疾车有很好的生存环境。据残疾车先行者回忆，那几年公安交警对残疾人运营残疾车很理解、很支持，主动帮助残疾人办理驾照、年审年检（有几次还办了驾照给残疾人送上门）。对残疾人进行驾驶技术培训，经常组织他们集体学习，加强管理。管理部门及工作人员与残疾人关系很融洽。由于有了较好的生存、发展空间，残疾车很快成为丽水城内一支显眼的运输力量。一九九三年一月他们自发成立了"残疾人自强服务车队"，实行自我服务、自我管理。自发开展助残扶助，为社会做好事又办实事。组织了几次郊游，还与交警进行联谊活动。一九九一年三月以残疾车队名义，隆重地组织了向金丽温铁路建设捐款活动，其事迹还上了新闻电视，在社会上反响很好。不容置疑，在较长的一段时间里，残疾车为丽水的文明发展起了一定的积极作用。

    调查的情况表明，丽水残疾车的发展，是改革开放的成果与产物。残疾人丢弃拐杖，开起残疾车，是社会文明进步的表现。残疾车作为残疾人的代步工具，就不仅仅是交通问题，而是残疾人的权益问题，是人权状况的一种进步与改善。

    残疾人开残疾车在代步的同时又兼营运，代步与营运结合在一起，符合当时生产力发展水平的实际，具有时代特色。是改革开放过程中残疾人生活生存保障权的体现与改善。残疾人有了残疾车，既可以代步，又可以营运创收，养家糊口，提高了生活质量，是残疾车快速发展的主动力。因此，残疾车在丽水的生存和发展既是历史问题，也是现实生活问题，生产力水平问题，既是残疾人生存权益、政治权益问题，也是社会主义初级阶段残疾人从解决温饱到实现小康的过程问题，是现实与发展的问题，社会文明进步的问题。

    二、残疾车的问题是一个城市化进程中的问题

    与世上任何事物一样，残疾车既有积极的一面，同时也存在消极的一面。到了二十世纪九十年代中后期，残疾车在丽水城内运输市场中的问题与矛盾日益突现。这些矛盾与问题，有的是与生俱来，有的是由发展中派生。从调查的情况看，主要问题有：一是城市运输市场发展迅猛，竞争激烈，丽水城区范围不大，只有几十平方公里，而市中心有出租车400多辆，公交车10条线路，车辆100多辆，脚踏黄包车有2000多辆，几十辆残疾车夹在其中，是相对的弱势，竞争之中常常出现矛盾，发生磨擦。二是农民进城，人口集聚，就业困难，市场价值规律的作用，残疾车简捷，操作方便，收益可观，因利益驱动，参与残疾车营运的人越来越多，残疾车快速盲目发展。到2000年，市区内残疾车已发展到350多辆，其中健全人开残疾车的就有230多人。三是车况杂乱，不符标准，有的破旧不堪，有的擅自改装。特别是改装的情况很普遍，残疾车原本是用以下肢残疾人代步的专用交通工具，排气量应在50cc以下，时速在15公里以下。但残疾车一开始出现就与营运紧贴一起。为了适应营运，大多残疾车经过自行改装，排气量增大到100cc以上，有的高达150cc以上，远远超过了残疾车的标准，存在严重安全隐患。四是残疾车既是代步工具又是运输工具，既是机动车又是按非机动车类别管理，管理困难。市场监管失严，许多残疾车无牌无证，大多没有纳入保险，事故风险很大。五是残疾车驾驶员素质不高，缺乏自我约束，残疾车买卖、出借、转让较为普遍，驾驶技术低，违章操作多，营运秩序混乱。六是城市化进程加快，残疾车优势殆尽，劣势凸现。近十年来，城市建设日新月异，城市品位不断提高，而残疾车外观粗糙、丑陋、噪声大、污染重、营运效率低下，且不安全，与城市的快速发展很不协调。七是近年对残疾车实行的是限制政策，在具体执行中采取简单禁止的做法，而对如何有效地从根本上解决问题研究不够，有的甚至草率执法，对残疾人合法权益的保护与补偿考虑得比较少，加上社会对残疾人存在歧视，残疾人对社会、对政府产生对立情绪，因残疾车引发的磨擦、群访等过激行为或事件常有发生，残疾车问题成了社会稳定的一个突出因素。

    现实情况表明，残疾车对残疾人来说是生存权益的问题，对城市建设与发展来说是一个落后的问题，对政府来说是个棘手的问题，对残联来说是个两难问题，十分沉重的话题。但是从辩证的发展观看，残疾车不是一个弧立的问题，它的发生、发展乃至问题与矛盾的突现，都是与城市化的进程紧密联系在一起的。它给了残疾人肢体功能补偿的同时，曾经拾遗补缺、弥补城市运力不足，为城市的建设与发展出过微薄之力。然而不容置疑，破旧落后的残疾车的确已经成了阻碍城市文明发展一个突出问题。我们必须正视残疾车及残疾车所引发的现实问题，想方设法来解决这个问题。快速的城市化进程和城市一体化建设紧迫呼唤对这个历史问题的解决。

    三、解决残疾车问题的几点思考

    （一）解决残疾车问题不能简单草率从事，必须慎之又慎。有资料和情况表明，残疾车问题并不是仅仅丽水独有，而是全国各地普遍存在的问题。伴随残疾车种种问题的显现，怨遣之声不绝于耳。因此不少地方对残疾车选择了禁止与取缔。2001年8月，我市也曾想对残疾车一步整顿到位。可是不少地方在具体的操作中，缺乏事先慎重研究与策划，政策措施不到位，有的甚至草率、简单从事，淡化残疾人的正当合法权益。简单地禁止与取缔收不到好的效果。作为代步和谋生的手段，残疾车对于残疾人来说是生存所系、保障所系，是天大的事。简单地禁止、取缔，剥夺了残疾人的饭碗，势必发生冲突，引发不安定事态。九十年代以来，在全国许多地方都发生过激烈的冲突，残疾人集体到京城、省城上访。我省也有三门等多处地方出现过类似的激烈事件。2001年8月24日，当丽水市正要实行禁止残疾车营运时，就有300多残疾人到市政府集体上访，围堵了政府大门二天二夜，最后达成妥协，一步到位的方案搁浅。鉴于残疾车的复杂性和残疾车的营运实际，1995年4月21日，公安部、建设部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局、中残联等六个部门曾联合下发了《关于加强对残疾人专用机动车运营管理的通知》。提出"从实际出发，区别对待、严格管理、适当放开"，允许残疾车从事营运，作为"过渡措施"。这是允许残疾人合法运营残疾车的一个政府性法规。目前全国各地普遍仍在执行这个规定，许多地方积累了很好的管理经验。实行和管理比较好被推崇的有山西、四川、黑龙江等省市。近年有的地方政府为了提高城市品位和市容整洁，加强城市交通管理，对残疾车作出了禁止营运的规定。从现实角度看，此类禁令对残疾人的特殊生存权益缺乏慎谨的态度。从法律角度说，中央政府对某一规章没有宣布废止，仍然有效的情况下，地方政府不应当对同一事项作出与中央政府相反的禁令。况且，六部委的通知提出允许残疾车从事营运，作为"过渡措施"，是基于三个方面的因素：一是就业困难；二是保障制度尚不健全；三是鉴于残疾人的实际，为了社会稳定。就整体而言，这三方面的状况仍然普遍存在而未有根本性的改变。因此，目前对残疾车仍以继续过渡，严格控制，加强管理，必要置换更新为宜，而不能简单禁止，草率取缔了事。如果要根本解决终止残疾车问题，必须调查研究，慎谨决策，制定方案，组织力量，采取措施，综合治理，分步推进，过细工作，妥善处置。

    （二）严加管理，走自然消亡的路子。残疾车的出现是因其有适应的基础和生存空间；同样，残疾车终将因其严重的弊端被城市化进程所淘汰。残疾车的发生、发展、消亡过程也有其内在的规律。分析现状，残疾车所存在诸多问题，几乎全部是发展过程中出现的问题、管理当中出现的问题。因此，解决残疾车问题最根本的是严加管理，按照客观规律和市场经济法则办事，促其自然淘汰与消亡。其主要做法可为：

    1、整顿、清理，不准非残疾人从事残疾车营运，控制残疾车总规模。

    2、严格残疾人运营条件，缩小营运残疾车数量。残疾车营运对象严格控制在必须是下肢残疾、上肢正常；其他身体条件达到驾驶标准，且确属无业或生存困难者。

    3、严控残疾人专用车辆。按国家标准和公安部的有关规定及城市化要求确定或更新专用车。

    4、严格交通、运管、工商、保险、保养等管理规章和审批程序。

    5、严守营运秩序，及时取缔或回收擅自改装车、转让车、超期破旧车、无牌无证车、没有统一标志车、严重违章车，使营运残疾车队伍日益" 矮化"、"小化"。

    6、划定地域，严格限制残疾车行驶路线。这是被许多城市实践所证明行之有效的残疾车自然消亡法。通过政府的法规的行为严格规定不允许残疾车（包括与城市环境有碍的其他车辆）在闹市区及中心街道行驶。而可以允许残疾车在农村、街巷、城乡结合部等整洁要求不高而交通运输又有需要的地方营运。这是堵与疏相结合的办法，符合城市化梯度发展和分级区别管理的规则。久而久之自然客观规律的作用，残疾车在城市化进程中逐步边缘化。采取严管，促其自然淘汰、消亡的方法解决残疾车问题，相对成本较低，能够达到城市化改革、发展速度与残疾人弱势群体可承受程度相协调。本省绍兴市采取这样的办法已经收到了很好的效果。

    （三）采取"休克法"，一次性从根本上解决残疾车问题，必须精心策划、严密组织，在加强思想工作的同时，要着重解决好残疾人的权益补偿问题。残疾车被城市化淘汰，完成其使命，退出营运市场，这是市场经济发展的必然结果。应当说，改革开放二十多年，社会经济迅猛发展，一些地方已经具备了较好的物质和环境条件。"长痛不如短痛"，一次性了断（解决）残疾车问题已成为可能。"休克法"一次性解决残疾车问题的要点为：

    1、学习先进地方成功经验，从本地实际出发，制定"一次性了断"工作方案。在制订方案过程中，应有几套预案比较、选择，经过广泛的听证、论证，争取最佳最可行。并通过地方人大或常委会审议，以地方性政策或法规付诸实施，依法从事。

    2、建立专项领导班子和专门工作机构，相对集中地有计划有步骤地推进工作。

    3、以正确的残疾人观，加强残疾人的思想工作。"残疾人是人类发展进程中不可避免要付出的代价"。同理，残疾车退出城市是城市化进程不可避免要作出的牺牲，是时代潮流、是文明所向、是必由之路。

    4、要着力解决残疾人的权益补偿问题。主要包括：（1）对淘汰车辆给予经济补偿；（2）对退出残疾车营运者提供就业岗位和机会，并给予一定的过渡性生活补贴；（3）鼓励退出残疾车营运者自谋职业或个私从业，给予一定的鼓励性补偿；（4）对年长或重残而无法就业、自谋职业的给予享受基本养老保险；（5）对于因退出残疾车营运的特困残疾人给予一定的专项补助；（6）要考虑到下肢残疾人的代步权益问题，代步与营运是两个不同的问题，两种不同的权益。残疾车营运被终结后，应当允许下肢残疾人置换与城市文明相协调的代步车辆，并作出相应的管理规定。