宁波市残联理事长 陈国彦

    宁波市有25万残疾人。近几年来，我市残联在市委、市政府的领导和有关部门的大力支持下，在上级残联的关心指导下，在各县（市）区残联的积极配合下，牢固树立和落实科学发展观，围绕我市 "网络化的组织体系、社会化的运作体系和法制化的政策体系"的残疾人工作机制建立要求，以帮助解决贫困残疾人的基本生活、基本需求和基本保障为立足点和出发点，着力于残疾人扶贫工作的长效机制建设，积极探索，努力闯出一条以网络化的组织为平台、社会化的运作为手段、法制化的政策为保障；以教育就业为抓手、困难救助为补充的残疾人扶贫工作新路子（简称"3+2"模式），出现了扶贫工作的新局面。

    一、依托网络化的组织体系开展残疾人扶贫工作。

    网络化组织体系的建设是开展残疾人扶贫的基础性工作。近几年来，我们花大力气抓好残疾人组织网络和扶贫工作网络的建设，并不断完善和发挥其作用。

    --依托各级残联组织做好扶贫工作。各级残联组织是开展残疾人扶贫工作的组织优势，几年来，我们充分利用这一网络优势，重点解决"有人（领导）重视，有钱办事，有人干事"。一是领导重视。我市各级残联领导对残疾人扶贫工作十分重视，切实将残疾人扶贫工作作为残疾人工作的重点工作，采取有力措施，坚持一把手亲自抓、分管领导具体抓、职能部室尽力抓。二是有钱办事。每年市残联安排扶贫专项资金，用于残疾人扶贫工作，并逐年有所增加。2006年市残联从残保金中安排了591万元。同时要求各县（市）区进行配套。三是有人干事。拓展延伸了残疾人就业扶贫网络，在乡镇（街道）设立残疾人就业服务站，社区依托劳动保障室或残协设立残疾人就业服务室，配备工作人员，大力开展以"万户种养、无偿扶持、安居工程"等一系列的活动作为载体，来推进残疾人扶贫工作。

    市残联注重主导作用的进一步发挥。这几年，我们特别重视在全市残疾人扶贫工作中市残联主导作用的发挥，通过加强调研，深入学习，统筹规划我市残疾人扶贫工作。建议市委、市政府，或会同有关部门，或单独制定出台扶助贫困残疾人的政策，不断完善扶助贫困残疾人的政策体系；积极协调市级有关部门，将残疾人扶贫工作切实纳入到各部门的工作职责之中，不断加大社会化工作力度和广度；加强对县（市）区残联的分类指导，有的放矢地帮助他们做好当地残疾人的扶贫工作。通过"横联竖导加政策"，使市残联在全市残疾人扶贫工作中的主导作用进一步显现。

    --建立、健全扶贫工作网络。扶贫工作也是一项具体的操作性的工作，必须有健全的操作平台，为此我们还加强了工作网络的建设。一是建立残疾人职业技术培训网络。全市已建立市、县（市）区、乡镇（街道）三级职业技术培训网络，每年都有针对性地对残疾人开展职业技术培训。二是建立种养业日常咨询服务网络。目前，全市已建立种养业日常咨询服务网络162个。如我市象山县南方野生动物养殖公司，为了便于养殖户日常咨询，将养殖户用手机虚拟网联接起来，并由公司统一支付入网费用。鄞州区则依托农技110，为残疾人养殖户提供日常咨询，解疑释惑。三是搭建农产品购销网络。残疾人从事种养业最担心的问题是农产品的销路问题。这几年，我们依托基地、种养大户，建立了249个购销网络，有效地解决了部分残疾人农产品的销路问题。

    二、运用社会化的工作方法扶持贫困残疾人。

    邓朴方主席在最近召开的全国残疾人事业工作会议上指出，残疾人工作光靠政府不行，光靠残疾人不行，光靠残疾人工作者也不行。必须上上下下、方方面面一起来做才能做好。残疾人扶贫工作更是如此，只有通过相关部门相互协作、齐抓共管，按照经济社会的发展规律和时代的要求，采取社会化的工作方法，才能将残疾人扶贫工作做得更细、更实、更有成效。

    （一）将残疾人扶贫工作列入政府相关部门的工作职责。我们结合每年年底进行的残疾人年度工作调研，摸清发展变化的贫困残疾人的实际，合理划分，于次年初将它列入政府残工委各部门的工作职责之中，并于年终进行总结表彰。每年我们还根据不同的重点，有针对性地组织残工委成员单位，分片进行专项视察，以进一步加深对残疾人和残疾人工作的了解。一些残工委单位还充分发挥优势，为残疾人扶贫工作尽力。如市扶贫办每年专门安排扶贫资金30万元，专项用于宁海、象山、奉化、余姚4个县（市）贫困残疾人的扶助工作；市民政、财政部门将低保残疾人的生活补助金列入低保资金列支渠道；教育部门将贫困残疾学生优先列入助学对象；卫生部门不断加大医疗救助力度，优先将贫困残疾人列入救助范围等等。

    （二）动员社会力量开展残疾人扶贫工作。残疾人扶贫工作牵涉面广、难度大，单靠任何一个部门决难以完成。特别是扶贫工作开展到现在，大部分残疾人都已摆脱贫困，剩下的都是特别困难、又特别难以扶持的残疾人。应该也只有动员社会力量，群策群力，各尽所能，才能做好。一是积极争取各级政协、人大的支持，每年开展2-3次专项视察活动。二是充分发挥人大代表、政协委员的作用，通过提案、议案等形式，对残疾人扶贫工作的热点、难点、倾向性问题向政府有关部门进行反映。几年来，共提交扶贫提案12件。三是开展结对扶贫。全市各级残联都把动员社会开展结对助残作为一项经常性的工作，并逐步实现了"从数量为主向数量、质量并重和从每年给几百元钱的经济扶持为主向全方位服务发展"的两大转变。据统计，目前我市已结助残对子7724对。通过广泛的助残结对，既改善了残疾人的生活状况，又密切了党群、干群关系，弘扬了人道主义精神，使扶残助残在我市蔚然成风，深入人心。四是多方引入助残资金。我们一方面积极建议财政部门按照公共财政的要求，不断加大残疾人就业保障金在扶贫方面的投入；另一方面，积极争取有关部门、社会各界对残疾人扶贫工作的投入。如我们争取我市台胞投资企业协会出资2.5万元，购买了224只小山羊，无偿发放给我市宁海县茶院乡的28户贫困残疾人家庭饲养，有力地帮助了这部分残疾人家庭的脱贫。又如，针对残疾人家庭普遍存在的就学难、就医难等现状，我们争取慈善总会开展了为残疾人发放助医卡、开展"光明行动"等一系列活动，针对性地缓和了部分残疾人的贫困。

    （三）加强教育，变被动脱贫为主动脱贫。外因必须要通过内因起作用。对残疾人的扶贫工作也是同样，要想取得较好的扶贫效果，广大残疾人要转变观念，变"要我脱贫为我要脱贫"。如引导残疾人开展自我教育，市5个残疾人专门协会举行残疾人就业观教育，邀请市劳动部门的领导作就业形势报告，进一步增强就业危机意识；开展残疾人自强模范评选活动，通过典型示范，带动残疾人向前看；我市鄞州等地每年都举行残疾人种养户座谈会，请种养大户讲创业经过，对残疾人触动很大。

    三、建立完善残疾人扶贫工作的政策体系。

    残疾人扶贫政策是规范政府各部门及残联组织开展残疾人扶贫工作的行为准则，是支撑残疾人扶贫工作长效机制的支柱。建立健全残疾人扶贫工作政策体系是残疾人扶贫工作实现全面、协调、可持续发展的重要保证。

    （一）建立以地方党委、政府制定框架性政策，残联或残联与部门联手出台操作性政策，已成为残疾人扶贫工作政策的主流，残疾人工作政策进入政府政策平台。近年来，市委、市政府先后下发了《关于加快残疾人事业发展的若干意见》（甬党办发[2004]82号）、《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的通知》（甬政办发[2005]181号）等文件，根据文件的精神，我们会同有关部门，针对残疾人的贫困状况，先后制定出台了一系列扶助贫困残疾人的的操作性政策文件。如为提高基地抗风险能力，确保受基地扶持的残疾人有稳定的收益，市残联会同市财政局联合下发了《宁波市残疾人扶贫基地风险资金管理暂行办法》；又如为缓解和消除贫困残疾人因病致贫、因病返贫现象，市残联会同市财政局印发了《宁波市贫困残疾人患重大疾病医疗救助办法》，对贫困残疾人进行医疗救助，等等。

    （二）县（市）区残联根据当地实际制定切实可行的扶持政策。县（市）区残联根据其职能，可以也应该出台一些适合当地实际的惠泽残疾人的政策，以保障贫困残疾人享受经济社会发展成果。如我市鄞州区残联制定了《残疾人临时生活救助办法》，进一步完善和规范残疾人的临时生活救助机制；北仑区残联2002年就开展了残疾人"爱心屋"工程，最近又下发了《北仑区残疾人"爱心屋"工程实施（试行）办法》，对残疾人"爱心屋"的建设工作作出进一步规范；海曙区残联针对该区生活不能自理残疾人需要日常生活的照顾，下发了《关于对生活不能自理残疾人实施家政服务的通知》文件，等等。

    这些政策的制定出台，弥补了公共主流政策的盲点，使残疾人也得到了政策阳光的覆盖。

    （三）互相借鉴，推动全市各项政策的全面制定和落实。"一花独放不是春，万紫千红春满园"。我们在工作中特别注重各县（市）区残疾人扶贫政策的互相借鉴，整体提高。一是由市残联每隔一定时期收集编印各地的扶贫政策，并及时分发到各县（市）区、乡镇（街道）残联，至今已收集编印二次。二是通过市残联网站、简报、会议等多种渠道，对一些政策进行及时的宣传、推广。如江北区政府办公室转发《关于〈低收入残疾人救助（试行）办法〉的通知》后，我们及时介绍、推广，各县（市）区根据当地实际，也相继推出类似政策。三是召开和落实全市"法制化的政策体系研讨会和现场会"，通过经验的介绍、交流和研讨，进一步引导促进全市残联在制定政策方面的共同提高，整体推进。四是加强政策的落实监督和反馈工作，不断调整完善政策的延续性、可行性、普惠性。如我市早已对残疾学生及贫困残疾人家庭子女落实了助学政策。最近，我们又根据残疾人家属的要求，在深入调研的基础上，草拟了《宁波市贫困残疾学生及贫困残疾人家庭子女接受高等教育助学资金管理暂行办法》，得到了市领导的重视，目前市政府以办公厅名义征求市属各局及各县（市）区政府意见，不日即将下发。又如，2004年市残联出台政策，在全市开展"阳光助学"，计划通过5年时间，每年通过报纸公开寻找20名贫困残疾学生或残疾人家庭子女，由市、县两级残联出资帮助其完成学业。阳光助学为该享受而未享受助学政策的学生提供了一个政策反馈的平台。同时，也有重点地资助了40名学生学习费用。

    四、以教育就业为抓手，从根本上解决残疾人的贫困问题。

    残疾人的多样性决定了其致贫原因的复杂性。但究其根本，教育和就业是一个问题的两个主要方面。残疾人由于受教育程度普遍偏低，致使其就业层次低、就业稳定性差。而就业难、难就业，更是直接导致了其收入低，造成家庭脱贫困难。

    (一)通过教育提高残疾人素质，把教育作为脱贫的根本来抓。

    --抓好就业前的培训工作。一是每年市残联都在调研的基础上，结合就业市场的需求，及时制定培训计划，并下发各县（市）区；二是建立分级分层培训机制。市残联主要举办一些中高级的培训班，县（市）区以举办中、短期的培训班为主，乡镇（街道）以举办短期的种养业实用技术为主。三是开展就业前的劳动法律、法规教育，增强残疾人的维权意识和能力。如奉化市残联会同劳动局，对残疾人上岗前都要进行一次法律、法规教育，并核发结业证，持证残疾人才能上岗。

    --积极鼓励残疾人及残疾人子女接受各类教育。除了每年我们积极协助做好残疾学生的入学，做到"应读尽读"外，我们还尽力帮助残疾人子女上学，把它作为关系残疾人家庭真正脱贫的战略重点来抓。一是根据浙政办发[2005]9号文件的精神，市政府下发了甬政办发[2005]181号文件，在全市实行残疾儿童少年免费义务教育和高中阶段教育，并对接受学前教育和大、中专教育的给予经费补助。近期我们正在研究并即将实施《宁波市贫困残疾学生及贫困残疾人家庭子女接受高等教育助学资金管理暂行办法》，以进一步加大助学力度。二是与市电大合作开设特殊教育大专班，招收残疾人及残疾人子女在家门口接受高等教育，并给予学费补助。三是对残疾人及残疾人子女提供免费营养午餐、成才奖励和补助生活费等。

    （二）多渠道、多层次做好残疾人就业工作。

    就业是民生之本。根据《浙江省按比例安排残疾人就业办法》和市委、市政府的有关规定，我们十分重视做好残疾人的就业脱贫工作。

    --城市就业抓"四个结合"。一是经常分散安置与重点集中安置相结合。这几年，我市残联及残疾人劳服机构，相继举行了"走访一千家用人单位，寻找就业岗位，走访一千名残疾人，了解残疾人就业状况"、"就业阳光"等一系列活动，将工作的重点切实转到就业服务上来。同时，每年市里都集中举办一届残疾人就业洽谈会，至今已成功举办了五届，累计有620多家单位进场设摊，有8300多名残疾人及家属进场洽谈，共有1076名残疾人与用人单位签订了用工意向。同时，每月不定期地举行残疾人就业推介会、就业恳谈会等，为残疾人和用人单位提供就业双向服务。我市慈溪、余姚、北仑等县（市）区残联也都成功举办了残疾人就业洽谈会。二是残保金征收与按比例就业相结合。我们一方面加强与地税部门的协调，不断加大残保金的征收力度，规范征缴行为，确保残保金每年都有100%的征收覆盖面；另一方面，对超比例单位、为残疾人按比例就业作出突出贡献的单位给予适当奖励，充分发挥残保金在促进残疾人就业方面的促进作用。实现了残保金征收额与残疾人分散就业安置人数的"双增长"。三是福利企业安置与劳动状况监察相结合。我市福利企业集中安置残疾人1.5万人，是我市残疾人就业安置的主渠道之一。我们与市民政局集中就业办公室建立了定期联系机制，协调帮助残疾职工进福利企业上班工作；同时市、县两级残联每年都要会同民政部门进行福利企业残疾职工权益保障专项监督，发现问题及时解决，有力地维护了残疾职工的权益。四是政府购买岗位与居家就业相结合。对一些就业能力弱的残疾人，一方面通过政府购买岗位，将保洁、保绿等岗位优先提供给残疾人。并将乡镇（街道）、社区残疾人干事岗位列入了公益性岗位范畴。另一方面，大力推广"居家就业"模式，以方便残疾人在家中实现就业。如我市江东区依托爱心编织站，已使该区200多名残疾人在家中进行编织加工，月收入在500-1200元之间，实现了自己的人生价值；象山县残联建立食用菌种植基地，将菌株免费送到残疾人家中，供残疾人采摘、销售，出现了良好的发展前景。

    --抓好残疾职工基本社会保险工作。一是抓好分散按比例就业实施单位残疾职工的基本社会保险工作。各级残联劳服机构切实将残疾职工是否参加各项基本社会保险作为办理残保金抵扣的关键因素，从严把关。二是抓好福利企业中残疾职工的基本社会保险工作。各级残联每年都要会同民政部门，对福利企业残疾职工的基本社会保险参保情况进行专项督查，并将它作为计算福利企业残疾职工实际人数，从实把关。三是抓好残疾人个体工商户的社会保险补助工作。会同市财政局、劳动保障局联合出台政策，对我市残疾人个体工商户参加基本养老保险每月补助100元，以提高他们的参保意识，解除他们的后顾之忧。另外，我们还重视做好残疾人专用车主的社会保障工作。对符合条件的残疾车主，由政府出资一次性为其缴足基本养老保险、基本医疗保险和大病医疗救助金，并合理安排工作岗位，最大限度地保障他们专用车取消营运后带来的生活权利不受缺失。

    --农村就业抓好扶贫基地建设与辐射。一是加快扶贫基地发展。发展是硬道理。全市先后投入600万元扶助资金，培育了81个残疾人扶贫基地，直接安置残疾人就业278人，辐射带动1530户贫困残疾人家庭脱贫。二是规范扶贫基地的建设。按照"先发展后规范"的指导思想，市残联组织开展了专题调研，拟定了宁波市残疾人扶贫基地建设标准，明确我市将对辐射能力强的残疾人扶贫基地作为扶助的重点。三是典型示范引路。进行了宁波市残疾人扶贫示范基地评选，象山南方野生动物养殖公司等8个规模大、辐射残疾人能力强、残疾人得到实惠多的基地被评为宁波市首批残疾人扶贫示范基地，为全市残疾人扶贫基地的发展引路。四是研讨再提高。召开了扶贫基地建设研讨会，对基地的建设进行专题研讨。通过交流研讨，进一步明确了我市残疾人扶贫基地的发展方向和发展目标、发展重点，为我市残疾人扶贫基地的建设提供了理论支持。五是制定特殊扶持政策。根据残疾人扶贫基地大都抗风险能力弱，市残联会同市财政局，出台《宁波市残疾人扶贫基地风险资金管理暂行办法》，从2005年开始，市里每年从市本级当年收取的残保金总额中按7%比例提取部分资金（2005年为100万元），设立了市残疾人扶贫基地风险资金，专项用于基地遭受自然灾害的风险弥补。各县（市）区也都先后设立了风险资金。去年强台风多次冲击我市，风险资金发挥了重要的作用。

    五、把困难救助作为扶贫工作不可或缺的补充来抓。

    困难救助是社会保障体系的一部分。对缺失劳动能力的残疾人给予困难救助是社会主义制度优越性的具体体现，是构建和谐社会的应有之义，也是我市实现基本小康社会进程中必须要做的一项工作。

    --建立长期与临时相结合的救助制度。一是协助民政部门，将符合条件的残疾人全部纳入低保，实现应保尽保。并在此基础上，根据残疾程度的不同，分别给予50-100元不等的生活补助（农村残疾人给予30-60元的生活补助）。二是对重残无业的残疾人，建立特困助残金发放制度，由市、县两级每年出资100万元，于春节、助残日期间给予救助，至今已支出800多万元。三是对因自然灾害或不可抗拒力或因病、意外事故等造成生活困难的，除了通过民政、慈善等其它救助渠道给予救助外，我市鄞州、镇海等地残联还制定了残疾人临时生活救助办法，对残疾人给予临时生活救助，帮助他们渡过难关。四是对重残无业的残疾人，我们已通过政协提案等途径，向有关部门作了反映，引起了高度重视，下步将制定出台相关特殊救助政策。

    --根据不同的致贫原因进行救助。主要是"就医、就学、就业"三大问题困扰残疾人的脱贫步伐。一是对因病致贫、因病返贫、贫病交织的残疾人，我市加大了对他们实施医疗救助工作。通过发放助医卡、补助农村贫困残疾人参加新型合作医疗、开展大病医疗救助等工作，帮助他们减轻医疗负担。同时，我们还开展了贫困残疾人健康体检工作，使有病残疾人可以早发现、早治疗，少花钱，未雨稠缪。二是在尽力做好残疾人就业工作的同时，针对部分贫困残疾人家庭子女就业难的情况，我们积极联系用人单位，接收残疾人子女就业，使他们反哺家庭，帮助家庭早日脱贫。三是实施助学工程。虽然我市已全面实施残疾学生义务教育和高中阶段全免费教育，但高等教育费用支出是一个很大的负担，我们一方面协调教育、民政、工会、慈善等部门，将贫困残疾学生和残疾人子女纳入其中，另一方面，全市各级残联制定了一系列的助学政策，以保障残疾学生、残疾人子女不因贫困而失学。另外，我们还开展了残疾人心理健康疏导工作。心理健康也是生产力。我市江北区于去年设立了百合心理咨询服务室，已累计为300多名残疾人及亲属进行了心理健康咨询服务，消除了他们的心理障碍，缓解了精神压力，增强了就业能力。

    --大力开展残疾人康复救助工作。康复是残疾人恢复或部分恢复功能，提高劳动能力的重要途径。我市残联会同卫生等部门通过开展一系列的重点康复工程，带动康复工作的全面拓展，大批贫困残疾人被列为重点康复对象，得到了康复救助。通过组派康复医疗小分队，深入海岛、山区为贫困残疾人进行康复救治，及连续几年的实施"助行工程"、"助听工程"、"助视工程"等工作，来帮助贫困残疾人进行康复。康复工作的全面开展，有效地改善了残疾人的身体条件，为残疾人的脱贫创造了先决条件。

    --各级领导走访慰问。通过领导的走访慰问，一方面使部分残疾人得到了实惠；另一方面也使领导对残疾人的贫困状况有了更为深入的感性认识；同时，通过广泛的新闻宣传，也促进了社会扶残助残氛围的进一步形成。

    几年来，我市的残疾人扶贫工作积极探索，不断开拓，坚持在干中学，在学中干，已初步构建了"3+2"的残疾人扶贫工作的长效机制。残疾人的基本生活、基本需求和基本保障得到了基本满足。但同时我们也深深体会到，我市残疾人扶贫工作业已取得的一点成绩，与广大残疾人日益增长的物质文化需要相比，与省委、省政府提出的我省残疾人工作与我省经济社会发展的同步性要求相比，与我市残疾人工作者的良好愿景相比，尚存有较大的差距。"路漫漫其修远兮，吾将上下而求索"。我们将在总结已往经验的基础上，认真向兄弟省、市学习，在上级残联的关心指导下，立足当前，着眼长远，抢抓机遇，勇于探索，为进一步构建和谐社会和推进我市全面小康社会建设进程，为广大残疾人过上更加美好幸福的生活，作出新的更大的努力。

    来源：宁波市残联
    2006－08－02