中国残疾人事业年鉴 1949-1993

【刘京同志在第四次全国残联工作会议上关于"八五"期间基础设施建设和新开拓领域工作的说明】(1992年1月16日)

同志们：

我受中国残联执行理事会的委托，就基础设施建设和某些新开拓领域的工作做些说明。主要讲三个问题。

一、总体说明

这次会上，同"八五"计划纲要配套印发了十九个实施方案。十九个实施方案，是依据"残疾人保障法"和"八五"计划纲要，总结前几年的工作经验，结合今后几年的总体工作安排，和有关部委进行了反复的协调和磋商，制定出来的。下面我从形式和性质两个方面，把这些方案归纳一下作个说明。

从形式上看，可以把这十九个方案分成三类：

第一类叫"实施方案"，包括：三项康复、聋儿听力语言训练、地方残疾人服务设施建设、精神残疾康复、智力残疾康复、低视力残疾康复等十二个。

第二类叫"工作意见"，包括：《关于残疾人事业宣传工作的意见》、《关于残疾人文体工作的意见》、《关于加强地方残疾人联合会建设的意见》、《关于加强地方残疾人福利基金会建设的意见》等，共五个。

第三类是两个框架设想，智力残疾者康复框架设想，残疾人职业技术教育框架设想。

十二个实施方案和五个工作意见，可以说比较成熟。这次发给大家，征求意见，进一步修改、完善后，正式下发实施。至于两个框架设想，还需要进一步研究。在征求大家意见的基础上，形成实施方案。

这些实施方案，有的有量化的指标，例如：三项康复、聋儿语训、低视力康复、扶贫、基础设施建设等等。有的是对工作的开展提出指导性意见，比如：残联自身建设、宣传工作的意见，还有各地基金会建设的意见等。

这些实施方案，按性质可以归纳为两大类。一类是切实为残疾人谋利益的，这一类一般都有量化的任务指标，要把它作为我们工作的重要任务去完成。这几年的经验告诉我们，残疾人工作搞得好的地方，不一定是它的客观条件就比较好，而是抓住了为残疾人办实事这个核心，感动了"上帝"，使政府感觉到这个工作很重要，使社会认同我们的工作，残疾人拥护我们的工作。因此，工作开展得顺利，有成效。这个历史经验必须记取，所以这类任务是必须完成的。一类是为完成这些任务需要创造的条件。条件有硬条件，有软条件。硬条件例如设施建设，开展工作必须要有一定的手段，否则很难开展。软条件如自身建设、管理等等，也就是平常所说的软件建设。要注意这两者的关系，事业推进与条件的创立要辩证地看，把事业推进作为首要任务，它可以促进条件的改善；同时，加强条件的改善又可以反过来促进事业的发展。

在这次会议上，把十九个方案发给大家，希望充分发表意见，集思广益，把它修改得更好，然后采取适宜的方式下发。

二、具体说明

(一) 基础设施建设

昨天，小成同志讲到"八五"计划纲要有一个很重要的特点，就是第一次把基础设施建设提到了议事日程。这是事业发展的需要，也是这几年工作积累的结果。这个问题，不可能在工作刚刚起步时就提出来，那时条件不成熟。现在应该说条件比较成熟了。所谓条件比较成熟，就是说这几年我们的工作很有成效，党中央、国务院、社会各界对这个事业更加关注。大家都知道，现行的财政体制是中央和地方分灶吃饭。中央级的基建投资原则上不下到地方，除非是事关全局的重点工程。这次国家计委开了一个特例，从1991年开始，每年在给中国残联基建投资中包括500万元对地方基本建设的补助经费。我们从这点可以体会到，党中央、国务院对我们事业的重视、关怀与支持，我们更应该用好这笔钱。下面我谈谈在基础设施建设过程中应注意的几个问题：

1方案中提出的综合性地方残疾人服务设施，请大家注意这个"综合性"。我们把这个综合设施的名称暂定为"康复职业培训中心"，康复、培训连在一起就是综合性。把聋儿康复、功能训练、劳动服务网络、职业培训、用品用具供应、文体活动、办公用房(各省、市残联办公用房)，囊括在一起，形成一个综合性的服务设施。这里有一个问题，各个实施方案下去都有各自名称，怎么处理，例如：江苏省已建了一个聋儿康复中心，它和将要建设的这个中心是什么关系。如果已经单独建设了聋儿康复中心，则再建的这个设施可不包括聋儿康复，如果已有的聋儿康复中心是在租借的地方工作，那么可建在综合性的服务设施中。对外可以叫××省聋儿康复中心，对内则是综合中心的一个部，不再单独作为一个机构，这只是一个例子。其他的如用品用具供应服务站、职业培训教育中心等，都可采取这个模式。

方案中提出一个省建一所，计划单列市也应该有一所为残疾人服务的基础设施，省会城市与计划单列市(非省会城市)建设应该有所侧重，要配套互补，同一内容的设施，省残联和计划单列市残联要协调一下，不要各自为战，重复建设。

2控制基建规模。目前，国家财政有困难，在这种情况下，还拿出一点钱，对地方进行补助，已相当不容易了。此外，中国残联还准备汇集几方面资金，包括三项康复实施过程中的硬设施经费、国际援助、基金等，汇总在一起，捆起来下达地方。初步测算，大概在"八五"期间能筹集5000万元左右，对地方补助基本上一个省100万元左右，计划单列市50万元左右。投资有限，所以要注意控制规模，不要不切合当地实际，片面追求"大、洋、全"。因为我们的钱只是对地方的一种补助，主经费应当依靠地方政府，并适当利用一些社会力量。这里特别要指出：不要把从社会募集的资金全部用于基础设施建设。千万注意不要只抓设施建设，忽视事业发展。不要只顾眼前，忽视长远。所以，投资规模要符合当地实际情况。从这个角度上讲，也要控制规模。安排投资的时候切记不要留缺口，基建投资有一个很重要的原则，就是投资不安排缺口。做工程概算的时候要考虑物价上涨等不可预见的因素。

(刘小成：不能把募集来的钱全部用光，不能都用在设施建设上，要留存一定的本金。理事长要从长远发展角度当好家，理好财。)

3要做好前期准备工作：第一，搞好方案设想，方案设想要符合中国残联提出的要求；第二，编制好计划任务书，使地方政府主管部门审批项目顺利；第三，抓好工艺设计，不要只盖了一个空楼，哪一个房间都不符合技术要求，一进去就开始改造，工艺设计实际上是体现设施建设的指导思想，你要干什么，怎么用；第四，做好资金概算，不留缺口；第五，抓好设计工作，选好施工队伍。

4中国残联安排地方补助经费，将采取不平均分配的方法，要根据各省的不同情况并参考历史的情况安排补助资金。同时集中优势兵力，打歼灭战，成熟一个安排一个，建成一个。为此，资金安排和年度安排都不平均分配，分期分批进行。一年最多安排5至6个项目。请各省的同志要认真做好前期工作，我们将根据条件成熟情况择优安排。

(二) 康复扶贫

"八五"期间我们要使残疾人的温饱问题初步解决，跟上经济、社会发展步伐。这是康复扶贫的基本指导思想。目前，全国没有解决温饱问题的3600万人中，残疾人占了半数左右，随着经济发展，残疾人相对贫困的问题会日益突出。因为残疾人有特殊困难，存在功能障碍，使他们在经济发展过程中，难以与健全人竞争，很容易"沉底"，相对贫困。各地调查的数据，充分说明这个问题。解决好这个问题，是社会主义制度本质对我们的要求，是全心全意为人民服务、为残疾人服务的重要内容，也是实现我国第二步战略目标的重要方面。国务院领导对此很重视，多次听取汇报，指示我们在"八五"期间要做好康复扶贫工作。

1.扶持贫困残疾人是全国范围的工作。全国各地都有这个任务，无论是发达地区、中等发达地区和相对贫困地区，残疾人相对贫困是绝对存在的。越是在经济发达地区，残疾人相对贫困的问题越突出。北京顺义县1990年人均收入860美元，率先达到小康水平，但在近200个贫困户中，残疾人户占97.3%。

2.康复扶贫的三种类型：一是把残疾人的扶贫工作纳入当地经济、社会发展规划，制定措施，统筹安排资金，稳定地解决残疾人温饱问题。这是指发达和比较发达的地区，要引起政府的重视，坚持走共同富裕的道路，采取各种措施，扶持残疾人稳定脱贫，解决温饱，逐步过上比较富裕的生活。二是国家和省、自治区开展的扶贫地区，约有600多个县，这些地区要把残疾人扶贫纳入当地扶贫工作，把残疾人列为扶贫对象。过去在统计扶贫对象时，一般不包括残疾人，认为残疾人扶不起来。通过几年的三项康复工作，我们认为，残疾人通过一定的康复手段，改善功能，是可以扶起来的。这个道理应该向领导讲清楚。三是中国残联"八五"计划期间准备在500个县开展康复扶贫，1991年已在12个省的7个县、6个乡(镇)进行了试点，1992年在其它18个省、市各选择一个县或乡、镇开展康复扶贫。1993年在1992年的工作基础上进行认真的总结，1994年、1995年全面铺开，推广到500个县。

我们的基本做法是，从国家挤一点贷款，由财政和中国残联贴息，作为无息贷款给地方，来开展这项工作。

3.康复扶贫的重要内容：针对残疾人功能障碍，采取医疗康复手段，使残疾人改善功能，增强劳动能力。白内障手术复明后就恢复了生产能力，小儿麻痹后遗症矫治也能取得同样效果。所以说康复扶贫也是科技扶贫的一种延伸，就是用现代的科学技术，用现代的医学、康复技术，使残疾人的功能改善，这是治本，是"造血"，而不是单纯输血。

4.扶持残疾人脱贫是县级残联的一项重要任务。县级残联直接面对残疾人，抓住扶贫工作，就可以作为突破口，把工作搞上去，站住脚。在承德召开康复扶贫会议时，各地带队的都是一些专员、县长。县长应该明白这是在解决他们那里最困难人的问题，要给予高度重视。县领导一重视，残联的位置就有了，它的作用就能充分显示出来。县残联的同志要下去，摸点情况，摸点数据，向县长汇报，引起领导对这个问题的重视。一开始工作不要先讲条件，什么没有交通工具啦，没有办公室啦。你把工作搞上去了，领导就会重视，就会给你创造条件。

(邓朴方：这个道理是对的，实际上各地开展工作都是先工作后创造条件，如果先讲条件，后开展工作，创造条件也十分困难。)

(刘小成：康复扶贫是一个新问题，希望大家要创造经验，你们来自第一线，要多发表意见，帮助我们完善这个方案。康复扶贫，扶贫是目的，康复是手段，这与我们平常讲的康复有不同含义，也和经常讲的扶贫工作有不同内容。我们过去十年先开展救济扶贫、生产扶贫，后发展到科技扶贫和教育扶贫，但都解决不了残疾人的功能障碍问题，所以我们现在要开展康复扶贫。我们的目的是扶贫，解决残疾人的温饱。我们是抓贫困人口贫困户的问题，而不是抓贫困地区问题。因此，要把贫困残疾人列为贫困对象，这和以往有本质区别。在国家和地方600个扶贫县要切实按"八五"计划纲要，纳入计划，开展康复扶贫。我们另抓500个县，原则上在上述600个县里。各地同志回去后立即动手做好这项工作的准备，我们也要选择一些县开展工作。准备工作，首要的是开展摸底调查，把情况搞清楚，挤进扶贫工作，而不要等我们的进度，你们工作搞得越好，我们的工作就越顺利，贷款的额度就有可能增加。500个县以外地区主要靠党的政策，靠李鹏总理讲话的精神，把残疾人的温饱当做全体人民温饱问题的一个部分来解决。最后，提醒大家，温饱线是要根据当地当时的情况来确定，也就是说不是解决所有残疾人问题，而是解决温饱线以下那些人的问题。要注意解决那些还没有改善功能，因而还没有参加劳动的残疾人的问题。不要片面追求生产效益，把钱投到已经初步解决温饱问题的残疾人那里。同时也应注意偿还贷款。总而言之，辩证地看这个问题，努力创造经验。)

(三) 精神残疾领域的工作

精神残疾领域的工作应当引起我们重视。精神病的发病率在全国范围是１１‰左右，在不少地区，特别是一些经济比较活跃的地区，由于社会生活的节奏加快，竞争的意识增强，精神残疾者呈上升趋势。精神残疾日益成为一个社会问题，给家庭和社会带来比较沉重的负担，有的甚至危害了社会治安，给国家和人民造成严重的损失。我们解决精神残疾的问题应该说有很优越的条件，有社会主义制度的优越性，社区结构比较健全，家庭结构比较稳定。这是开展精神残疾康复很重要的条件。这些年来我们在精神残疾的防治、康复方面了取得了可喜的经验，这些经验又为我们全面开展这项工作创造了条件。我现在讲四个问题：1建立社会化、开放式的精神残疾防治康复体系。2探索减少精神残疾发生以及防止产生不良影响的康复模式或办法，我们把它归纳成安定情绪、缓解症状、解除关锁、参加劳动、改善生活。(刘小成：模式已经有了，现在要大面积推广。)3开展这个工作要联合各部门，独打天下是不行的，民政、公安、卫生、残联要拧在一起干，残联起组织协调作用。在30个市、30个县推广常州经验，形成自我运转的机制。4.精神残疾康复要与社区康复结合起来，因精神病人大部分生活在社区(刘小成：地区选择问题大家应明白，弱智人是落后地区多，精神残疾者是发达地区多，每省在选择一市一县应注意两条原则，一是总水平比较高，二是政府有积极性，要选择一些已经感到精神残疾患者多了，使他头疼了，重视这项工作的地方。这项工作不是单纯靠钱。)

(四)智力残疾领域的工作

智力残疾人数量相当大，分布广、康复难度大。这些年在智力残疾上一直没有大的动作，但是开始探索这项工作了，现在形成了一个框架设想，给大家提一个思路。1.从预防入手，大庸市汪家山村的调查很有启发，全村508人，智残率为27.04‰，其中，重、极重度者占8.18%，造成以上状况环境因素就是缺碘。据人民日报报道世界有10亿人口缺碘，中国就占4亿。这些地区非常容易患地方性克汀病。地克病造成聋哑、智力残疾和肢体残疾。所以，补碘是一个重要的预防措施。2.切实在高发地区推广甘肃经验，制定地方性法规，防止遗传因素带来残疾。专家研究表明，地方病和遗传因素使智残发病率相当高。所以，地方法规要搞，我们要从中华民族发展的长远考虑，一定要抓人口素质。3.抓四个环节，一是婴幼儿早期发现，早期干预，在3～6个月之内治疗，平均智商可达到70；如果超过7个月，则平均智商仅为56；二是学龄前儿童，要对其家长进行教育，家长要培养孩子生活自理能力及开发他的智力；三是，学龄期要加紧适应能力、劳动技能的训练；四是把成年智残人组织起来，安排适合于他们的劳动，同时进行一些生活能力训练。智残这个方案提供给大家一个思路，请大家提意见，我们准备会同有关部门进一步细化，开展这项工作。

(五)低视力残疾者的康复

我们有视力残疾者755万人，其中低视力占57%，这部分人可以通过一定手段改善视力。这个方案指的是矫正视力在0.05和低于0.3的区间。这个区间的配戴助视器可以提高他们的视力，孩子不用摸盲字了，成年人可以生活自理。1.在100个城市利用各种机构开展低视力康复工作，我们提的目标是2万人；2.在盲校会同教育部门实行分类教学和普通学校随班就读；3.抓助视器设备开发、生产和布点工作，现在这项工作已经开始了；4.经费问题，准备投入点经费，我们将会具体落实，希望各地三康办会同教育部门抓一下这项工作。

(六)职业技术教育

必须及早抓职业技术教育。社会经济发展，对就业素质的要求提高，可以预见，残疾人就业将更加困难。本来文化程度、受教育水平就比较低，如果再不抓职业技术教育，这个问题就会更加突出。1在残疾人教育工作中，职业技术教育是以残联为主抓的一件事。残疾儿童少年的普通教育是推动教育部门去抓，而职业技术教育应该由我们残联抓。当然，并不排斥别人抓和动员社会抓，但我们应该抓规划、布置、落实。这次提的目标是培训率达到80%，我们认为是可行的。2要两手抓，一手抓组织协调，组织社会上各类职业教育机构招收残疾学生，组织待业的残疾青年到这些学校接受教育；一手抓好残联的职业技术教育体系，抓好各省的职业技术教育中心建设，将其中的10所提高到中等专业学校水平，同时要把长春教育学院办好。各地要根据具体情况，把职业教育形成系统，象抓聋儿康复一样，当做自己的任务来抓。两者关系是组织协调为主，独立办学为辅，这是从覆盖面考虑的。(刘小成：从办学校、确定培训内容、编写教材到职业培训的布局都要由残联来抓，软任务占的工作量不一定大，其重要性不比硬任务差，希望大家重视。)3把我们的基地办好，真正起到规划、指导作用。现在还不宜以学历教育为主，应以技能训练、短期训练为主，先从见效快的工作入手。4职业技术教育必须和劳动服务网络密切配合一起抓。残联系统的教育部门应该抓好职业技术教育的方针、政策、规划、专业设置等教学和办学环节，群工部门要抓好协调、组织和输送残疾人入学的工作，要有机配合，做到进得来、学得好、出得去。(刘小成：重要的问题是分配。不解决分配问题一切都办不成。为此职业技术教育的内容要与社会需要对口，要与劳动部门、用人单位结合。当然，有了一技之长，自谋职业也是一条出路。"八五"期间这个问题是个过渡，要在软的环节上做工作，学生来源、事业机构、与用人单位衔接。不解决这三条就运转不起来。那些成熟了的地方，"八五"期间选办一个中专，"九五"期间原则上每个省残联要有一所直属的中等职业技术学校，否则，残疾人的职业技术教育上不去。这是龙头，是骨干，是咨询中心，也是指导中心。)

(七) 劳动就业

劳动就业是我们工作的重点，也是难点。从信访、来访就可以看出来。现在残疾人就业比例，远远滞后于健全人，国家公布的待业率不足3%，而抽样调查表明，近半数的残疾人未能参加劳动，这是一个不小的差距。劳动部门还没有把残疾人列入劳动力管理的对象。这几年福利企业有发展，但只安排了一部分残疾人，残疾人劳动就业问题仍然是一个相当严重的问题。我认为，残疾人劳动就业问题我们应该管，问题是怎么管?我认为，劳动服务网的建立是管好劳动就业的重要手段。1.劳动服务网要把本地区残疾人就业状况调查、摸底、登记好，做到胸中有数。这几年的实践说明我们的工作只要有数据就好说话，找市长、省长汇报残疾人现在还有多少有劳动能力的没有安排就业，和健全人一比，他们就注意了。我们老是讲道理不解决问题，要拿出数据来，然后呼吁社会重视这件事，就可以把这件事推开。2.纳入劳动部门管理系统。国家劳动部与我们配合正在考虑待业指标的问题，我们尽可能快地解决这个问题，因为还要制定一个"残疾人劳动就业条例"，这里面就含这些内容。3.劳动服务网要注意抓职业培训，要与职业教育密切配合。4.要进行输送、咨询、服务、介绍工作。输送方向有三个，一是集中安置就业的福利企业；二是按比例分散就业；三是组织残疾人集体从业、个体开业，协助他们办手续，给一些优惠、扶持政策。有了服务网就成为一个中枢，它向三个领域去输送，我们就把残疾人就业的核心问题抓住了，再加上职业技术教育，残疾人劳动工作就成为一个完整的体系。我认为核心问题就是抓好劳动服务网的建设和分散按比例就业。这思路是符合事物发展的。这就是说，劳动就业我们要管，而且要全心全意去管，同时又不要一家独揽，包打天下，要动员社会来解决这个问题。

(八)法制建设

各地区制定地方性政策法规一定要注意几个问题：1.要具体化，依据《中华人民共和国残疾人保障法》，第一不能照抄照搬，在你们省里照搬一次有什么意义?第二不能走样，保障法的基本规定，在你那里不能走样，只是要具体化，就是结合自己的省情、地情、市情、县情、乡情，一句话结合实际，既不走样，原则不能变，又要有自己的特点。2.要质量第一，不要赶进度，成熟一个出一个，在四个方面不能退：一是协调机构不能退，各级政府都要建立残疾人协调机构，来协调领导残疾人工作；二是按比例就业不能退，比例不能低于1.5%；三是残联位置、性质不能退；四是经费保障不能退。另外残疾人保障法中还有一些刚性条款也不能退；3.单项法规与综合性法规相比，要更侧重于单项，多出单项，使残疾人得到实惠。综合性法规要慎重，不要草率出台。综合性法规在报政府之前，一定要先报中国残联。

(九)用品用具

只讲两点：1.要坚持非盈利，体现为残疾人服务。如果变成赢利单位，就可能转向，就会违背为残疾人服务的宗旨。为残疾人服务，不能以赢利为目的。同时同意企业化管理，就是给一些灵活性，以副养主。也就是说以社会效益第一，这个原则不能变，同时又要有一定经济效益。2回去后马上开展工作，不要等房子建起来再干，要因陋就简，先开展工作，逐步创造条件，把这个系统建立起来。希望大家勇于实践，创造经验，形式可以多种多样，但原则不能变。

三、几个注意的事情

1.要结合本地情况，抓住当地最主要的问题，创造性地工作，搞出特色来。19个方案齐头并进抓是不可能的，要统一规划，突出重点，从实际出发，抓住自己的龙头和特色。

2.不要丢了"社会化"这个基本原则，要处理好自己干与协调各方、动员社会的关系。

3.处理好设施建设与事业发展的关系，一定要把为残疾人服务放在首位，不要把位置颠倒了。

4.同志们回去后，要搞一个地区性的五年计划和近期安排，要主动创造条件，开展工作。