中国残疾人事业年鉴 1949-1993

【刘小成同志在全国残疾人劳动就业试点工作会议上的讲话】

(摘要)(1992年7月26日)

我谈一下残疾人劳动就业的意义，特别是分散按比例就业的重要性。

残疾人劳动就业，是解决残疾人问题的根本出路；完善残疾人劳动服务体系和实行按比例就业，是国家推动残疾人劳动就业所采取的战略性措施。其意义不可估量。

马克思曾经说过，劳动是人类的第一需要，劳动是人类谋生的基本手段。经济是基础，教育、康复、文化从总体上说，都是属于上层建筑的范畴。生存权、劳动权是人类最基本的权利，是基本的人权。残疾人有劳动的权利和愿望，绝大多数残疾人也有参加劳动的能力。历史表明，今后的发展将进一步表明，残疾人同样是人类文明的创造者，是推进社会发展的力量。残疾人劳动就业，无论对残疾人自身，还是对社会的发展都有积极意义和重要影响。

对残疾人自身来说，残疾人参加生产劳动是改善其自身社会地位、生活状况和充分参与社会生活的基础，也是残疾人实现人生价值和权利的关键。对社会来说，残疾人参加生产劳动有利于经济的发展、社会的稳定、文化的繁荣和精神文明，也是通过发挥残疾人自身能力、减轻他人负担的办法来解决残疾人问题的有效途径。所以《关于残疾人的世界行动纲领》特别强调："这对每个公民和整个社会都有好处，要动员全体人民给予支持。"

然而，由于自身残疾的影响和外界物质、精神环境的阻碍，残疾人劳动就业遇到障碍，处于不利地位。为保证残疾人劳动权利的实现，政府和社会应该给予特别扶助，减轻残疾影响，排除外界障碍。联合国大会通过的一系列决议和世界劳工组织通过的国际公约反复强调："只要有适当的评估、训练和安置，绝大多数残疾人都能按照现行的工作标准从事许多种工作"。"应通过法律法规使残疾人能获得、保持适当的职业并得到提高"。"应制定政策，设立各项服务的资助性机构以保证残疾人能有平等的机会从事生产性的有酬工作。政府、雇主组织和工人组织应在中央和地方各级互相合作，拟定共同的战略和共同的行动，以保证残疾人有较多的就业机会。""应该为那些有特殊需要或有特别严重障碍而不能应付竞争性就业要求的残疾人，提供受保护的职业，可以是生产车间、居家工作、自谋营业，以及在竞争性工作中受到保护条件下雇佣残疾人。""任何单位都应该吸收残疾人，应在立法中采取按比例雇佣残疾人的办法"。这是从正面谈的。国际公约还特别从反面提出了要求，"法律和规章不应为残疾人就业造成障碍"。"任何有关残疾人劳动就业的法律都要检查有没有对残疾人就业设置障碍，如果有的话，要修改"。还特别指出，"为使残疾人工人获得与其他工人同等的有效机会和待遇而制定的积极的特别措施，不应认为是对其他工人的歧视。"因为有些人说，这是对健全人不平等，所以国际公约反过来说，不是不平等，为了实现事实上的平等，必须采取特别措施。大家注意，是有效的机会和待遇，无效的空机会、空话没有用。

我国宪法要求帮助残疾人就业，《中华人民共和国残疾人保障法》又规定了对残疾人就业采取优惠政策和扶持保护措施。建国以来，我们国家、各级政府、有关部门制定了一系列具体政策和规定，采取了许多措施。正是在这些法律、政策和措施的推动下，我国残疾人劳动就业取得了很大成绩，就业率达到50%。但是我们应该清醒地看到，随着社会的前进和残疾人事业的发展，已有的办法和措施不能适应残疾人劳动就业的要求，有一些新情况、新问题、新方法有待我们去探索，残疾人劳动就业工作有待深入和提高。

一是随着残疾人参与意识的增强和教育、康复状况的改善，残疾人就业需求增加。近一两年来，上访量增大，上访人员当中多数是要求就业的。我们还有许多已经康复而没有就业的残疾人，又陷入新的痛苦。每年入学率提高，现在是在校残疾学生每年以30%的速度增加，他们有了文化，毕业后怎么办?这是第一个新情况。

二是正如刚才民政部同志所说的，福利企业吸容残疾人的数量，经过七八年的大发展后，连续两三年处于徘徊状态。福利企业进一步大幅度扩大吸收残疾人和发展受到了局限，怎么办?

三是企事业单位在实行"用人自主权"和"优化劳动组合"时，出现歧视、排斥、辞退和拒收残疾人的现象，违背了"公平竞争"的原则和应当履行的社会责任。

四是残疾人劳动就业渠道有待开拓，特别是分散就业的组织、指导、服务、管理工作和保护性措施需要加强和完善。

基于上述情况，顺应经济、社会前进的步伐，为进一步推动残疾人劳动就业的发展，国家在残疾人保障法中规定："机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业。"为执行这一法律，国务院批准实施的《中国残疾人事业"八五"计划纲要》中对"按比例就业"工作提出具体要求，同时规定了建立残疾人劳动服务网络的任务，以加强组织、指导、服务和管理工作。继而，为避免人们对"企业法"、"用人自主权"和"优化劳动组合"的片面理解，国务院和有关部门经过认真研究，在昨天发布施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中将原来采用"优化劳动组合"的说法改为"合理劳动组合"，还特别提到，企业录用残疾人，法律和国务院已有规定，从其规定。这条的意思是指，涉及到单位录用残疾人问题时，按照法律和国务院有关残疾人就业的规定办。

近年来，国家为推动残疾人分散就业所采取的这些战略性措施，体现了党和政府对残疾人的关怀，体现了社会的进步和人类的文明。

举办福利企业集中安排残疾人和社会各单位分散按比例安排残疾人，都是残疾人就业的好渠道、好形式，两者相辅相成。当前，特别要注意抓好分散就业。各单位分散按比例安排残疾人就业有很多好处，残疾人可以就近就业，方便残疾人，社会各单位的业务广泛、多样，便于为残疾人提供适宜的就业岗位；有利于残疾人和健全人的融合、交流和相互理解；每个单位都承担一份社会责任，既有利于精神文明建设，也可以减轻国家集中免税的负担。所以，希望各有关部门、各地方的同志们，高度重视并认真做好分散按比例就业和劳动服务工作。

为了实施残疾人按比例就业，国家计委、劳动部、民政部进行了将近四年的准备。记得在1988年、1989年我们几家起草残疾人劳动就业条例时就提出这个问题。我们几个部门又在无锡直接抓试点。经过两年多共同准备，无锡市分散按比例就业工作今年正式实施了。前6个月实践表明，好于我们的预想，取得了巨大成功，探索了一系列经验。只要各地从总体上按照无锡的方式做，就会取得成果，残疾人就业的步伐会大大加快。

残疾人按比例就业工作要边试点，边推广，逐步扩大范围，争取5到10年内全国社会各单位普遍实行按比例安排残疾人就业。

我们用10年的时间是因为我们国家地大人多，情况复杂，用10年的时间达到残疾人保障法关于按比例就业的规定能够真正在全国实施，我想这是比较合理、现实、可行的。希望各地的同志以高度的事业心、责任感和人道之情，积极推动这件事情。

希望大家在实施这项工作中，认真做好宣传，增进理解，统一思想，提高认识，密切协作。我们要以情感人，以理服人，用事实说话，向社会各界、向政府、向各有关部门反映残疾人的苦难状况，说明残疾人劳动就业和实施按比例就业的重要意义。不仅宣传这项工作对残疾人、对我们的国家、对我们的社会有积极意义，还要向大家呼吁，使大家认识到这是各级政府和全社会的共同责任。

这项工作要在各级政府的领导下，政府各有关职能部门和残疾人组织共同来实施，主要的责任在政府。立法权、制定政策规划的权力在政府。但是要特别提出，这个大目标定了，国家各部门也明确了职责与任务，日常的服务性工作各级残联要积极主动的承担，要以主人翁的姿态做好服务工作。

政府部门不可能忙于这么多具体事务，特别是体制进一步改革之后，政府的职能要向宏观管理和调控转化，当大的政策、规定、办法明确之后，主要靠我们各级残联做好服务和日常工作。希望各级残联肩负起历史的责任。但在做这项工作的时候，不要以管、卡、压的姿态出现，不要以发号施令的口气说话。我们要善于疏导，善于说理，善于打动人心。交基金是一种辅助手段，我们的目的不在收钱，更多的安排残疾人才是我们的目的。我们要做好调查工作，编制好统计报表，搞好残疾人的评定，核定好企业事业单位残疾人所占的比例，特别是要收好管好用好基金。各级残联绝不能把这个基金挪做它用，不能用于残联自身福利。此外，从宏观总体测算，1.5%的比例是比较现实合理的，因为现在一般单位残疾人占职工总数的比例大约不到1%，如果我们经过培训、经过服务、经过提高，增加0.5%是有可能的。当然，有条件定到2%更欢迎。从试点来看，无锡是88%的企业达到1.5%，有的企业达到1.65%的比例，交纳基金的单位只占12%，说明我们定的比例从总体上是现实合理的，也是可行的。当然各地有各地的情况，可以根据自己的情况有适度弹性，略有提高，或者略有降低。另外，从征收基金的数量来看，我们觉得以一个职工的年平均收入比较合理。我们想一般基金收取定为本地年人均收入，最低不能低于50%。

为了给分散按比例就业、个体从业以及福利企业的进一步发展提供服务、条件和保障，要切实加强劳动服务网络建设。在各级民政部门的艰辛努力下，我们对福利企业的管理、指导、服务工作基本走上了轨道，有了一套办法。相比之下，分散就业还没有办法，缺乏服务和指导。为适应这种要求，国家特意提出要依托各级劳动部门的劳动就业服务网络和农村的社会化服务体系，在各级残联建立残疾人劳动服务网络和体系。为什么对其他群体不提出这个问题，而对残疾人群体提出这个问题，因为这个群体有其特殊性。一是这个群体的就业需要特殊的条件、特殊的规则、特殊的手段，这是其他群体所不具备的。现有各级劳动部门的劳动服务网络，再去学习这套东西，去了解这套东西，去加大工作量，难以胜任。我们各级残联已经完善了，应该担负起这项任务。二是其他群体90%有了依托单位，已经有一个学校或者一个单位去在替他们考虑工作、学习、培训、就业问题。残疾人群体一半以上的人，散布于社会，独处于家庭。多数人没有依托单位，因此需要给他们找一个"娘家"，依托于这个家，有一定条件、能力和手段来主动地为他们考虑就业服务问题。正是这两条理由，国家才在《中国残疾人事业"八五"计划纲要》中提出要建立残疾人劳动服务体系，这是群体的特点、事业的内在规律、形势和社会前进的需要。我们希望各级残联主动地、积极地在劳动部门的指导下，做好这项工作。

各级残联可以办福利企业，也可以积极推动福利企业的发展，但不要把自己的精力用偏了。我们应该做国家现在需要、还没有人去做的那部分工作。我们应该拿出更大的力量去做好分散就业的服务、管理、指导工作，同时也为残疾人集中就业输送人员。这一条希望大家要有战略的头脑，清醒的认识，否则我们的举动都是不现实的。另外这项工作的间接意义更大，我们残疾人组织只能建在行政区划内，只能建在残疾人比较集中的企业事业单位。社会大多数的单位不是集中安排残疾人的单位。对这些单位我们怎么去联络?怎么去沟通理解?劳动服务网络、分散按比例就业是我们各级残联联系社会更多单位的很好的纽带，是我们面向社会的广阔舞台。将来大家就可以知道，通过这个服务机构，跟每一个企业事业单位经过5年到10年的工作建立起联系，我们的工作就扎根了。我们希望各级残联的理事长，各级残联的党组和每一个干部，这次会议以后认真研究一下这两项工作。