中国残疾人事业年鉴 1949-1993

【司法部部长肖扬在全国宣传实施残疾人保障法工作座谈会上的报告】(1993年8月25日)

我们这次会议，是在党的第十四次代表大会和八届人大一次会议精神指导下召开的首次宣传、实施《中华人民共和国残疾人保障法》的工作会议。这次会议的议题是：围绕残疾人保障法的宣传与实施，回顾总结两年多来的实践，肯定成绩，交流经验，研究问题，部署今后工作。开好这次会议，对进一步落实残疾人保障法、发展残疾人事业，维护社会公正，推进社会主义物质文明和精神文明建设，具有重要的意义。

我代表中宣部、全国人大内务司法委员会、司法部、国务院法制局和中国残疾人联合会就残疾人保障法宣传、实施两年来的情况和今后工作向大家报告如下：

一、残疾人保障法实施两年来的回顾

第七届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，并于1991年5月15日起施行。两年多来，各级党政领导和各有关部门以及社会各界，为宣传和实施这部法律，做了大量卓有成效的工作，取得令人瞩目的成绩。

第一，残疾人保障法的宣传成绩显著

残疾人保障法是我国第一部保障残疾人合法权益的基本法律。它以法律形式确认：残疾人作为公民，享有同其他公民平等的权利；作为特殊而困难的群体，国家给予特别扶助，通过发展残疾人事业，减轻残疾的影响和外界障碍，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果。这部法律实实在在地体现了社会主义制度的优越性。贯彻执行这部法律是各级政府和全社会义不容辞的责任。

法律颁布以来，从中央到地方，从城市到农村，开展了多种形式的宣传教育活动，既有声势，又扎扎实实，概括起来具有以下特点：

各级领导和有关部门高度重视。江泽民总书记、李鹏总理以及其他中央领导同志高度重视这部法律，通过座谈、祝贺、视察、讲话、走访等形式阐述这部法律的意义，倡导理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业，维护残疾人合法权益。国务院专门发出了关于贯彻实施残疾人保障法的通知，强调残疾人保障法的颁布实施是加强社会主义法制建设的重要内容，是保障残疾人公民权利的根本措施，是我国公民的行为规范和发展残疾人事业的法律准绳。中宣部、司法部将残疾人保障法纳入全国"二五"普法规划，联合下发了"关于在落实第二个五年普法规划中开展《中华人民共和国残疾人保障法》宣传教育的通知"。各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协、驻军领导人出席残疾人保障法颁布实施的庆祝活动，带头宣讲残疾人保障法。不少省、自治区、直辖市作出了宣传贯彻残疾人保障法的决议、决定。宣传、司法部门举办各种类型的学习班、专题讲座。这部法律的宣传一开始就具有强大的声势，广泛的影响。

各新闻出版等宣传单位积极参与，广泛宣传。中央及省一级数百种报刊，以社论、评论、通讯、专栏文章、系列讲座、画刊等形式宣传残疾人保障法。中央电视台"银手杖"节目、中央人民广播电台"残疾人之友"节目，观众、听众上亿人；司法部、中国残联、中央人民广播电台利用黄金时间举办系列讲座，结合案例，以案说法，听众达数千万人。省、市、县电视台、广播站、法制宣传栏等经常有宣传残疾人保障法的内容。中央和一些省、市制作了电视专题片。全国发行残疾人保障法约500万册，其中有普通版、海外版、盲文版、有声读物版；译成英文、维吾尔文、藏文、蒙文、哈萨克文、傣文、景颇文和纳西文等多种外文和少数民族文字，广为宣传。中国残联编印了这部法律的条文释义下发各地。有关部门、地方残联印发了宣传挂图、宣传提纲和通俗讲话材料。

各部门、各行业结合实际工作进行宣传。政府有关部委结合自身业务，相继召开了残疾人康复工作会议、特教工作会议、残疾人劳动就业工作会议，通过会议进行宣传，既为事业的发展提供了法律依据，又结合实际宣传了残疾人保障法立法精神和相关条款。一些地方通过"红领巾助残活动"，向少年儿童宣传；通过助残者协会活动，向城镇居民宣传；通过公开宣判侵犯残疾人合法权益案件，向社会广为宣传；中国残疾人联合会通过深入基层调研，向基层党政领导宣传。

结合"助残日"一年掀起一个高潮。残疾人保障法规定每年五月第三个星期日为"全国助残日"。各地以此为契机，开展"宣传周"、"宣传月"活动，形成宣传保障法的高潮。第一个"全国助残日"，中央领导同志、半数以上在京的全国人大常委会委员参加了庆祝和宣传活动。地方各级党委、人大、政府、政协及驻军领导同志参加了当地庆祝和宣传活动。许多县、乡(镇)以群众喜闻乐见的形式，将残疾人保障法宣传到村、到户，覆盖率达80%。特教学校、福利企业给盲人逐章逐条讲解，以手语向聋哑人宣讲。第二个"全国助残日"以"走进每个残疾人家庭"为主题，从中央到省、市、县、乡(镇)几万名领导干部，50多万名各界人士参加，边宣讲边做实事，为残疾人办实事数百万件。今年的"全国助残日"以"扶助与共进"为主题，许多城乡领导同志深入街道、村镇调查研究，制定、完善优惠措施，组织开展"残、健互助"活动。

通过学习、宣传残疾人保障法，越来越多的人认识到这部法律的意义，"尊重、理解、关心、帮助"残疾人的社会风尚正在形成。广大残疾人进一步激发了"自尊、自信、自强、自立"精神。

第二，与残疾人保障法配套的法规陆续出台

积极制定保障残疾人合法权益的有关专项条例。由国家教委起草的《残疾人教育条例》已趋成熟，《残疾人劳动就业条例》等，有关部门正在起草。

依据残疾人保障法的要求，国务院批转了《中国残疾人事业"八五"计划纲要(1991～1995)》。这一纲要及其配套的16个实施方案，受到各级政府重视。二十多个省、自治区、直辖市和许多市、县也结合本地实际情况制定了实施方案，正在贯彻执行。

制定实施办法，保证法律的正确实施。各省、自治区、直辖市人大将制定残疾人保障法实施办法当做一件大事来抓，列入计划，提出要求，规定进度，组织各部门密切配合，反复调研、磋商。到目前为止，上海、山东、河南、黑龙江、山西、青海、浙江等7个省市制定颁布了实施办法。辽宁、湖北、广东、湖南、新疆、江苏、内蒙、天津、福建等地已经完成实施办法的修订稿，广泛征求意见，近期即将出台。其他省、市也基本完成了起草工作。还有些地方，比如北京市在残疾人保障法颁布前制定了地方性保护条例。

制定地方规章，落实特别扶助政策。一些省、自治区政府制定了实施残疾人保障法的地方规章。全国近半数的市、县、乡(镇)政府积极主动，不等不靠，制定扶助残疾人的具体规定。如优先解决就业、入学、医疗和生产、生活方面问题，优先安排社会救济、免除义务工和各种提留等等。内容具体，解决了残疾人面临的实际问题。一些县、乡(镇)制定了定期检查制度，将执行情况纳入考核领导班子政绩的内容。辽宁、吉林、黑龙江、青海等省，县县、乡乡制定了扶助残疾人的具体规定。

部分地方如北京、上海、天津、广州和一些市县，每年以政府名义下达文件，为残疾人办若干件实事。有布置、有检查；逐年公布执行结果，使残疾人得到实惠。

第三，执法检查卓有成效，残疾人事业依法得到发展

全国人大内务司法委员会、教科文卫委员会高度重视对残疾人保障法实施情况的监督与检查工作。全国人大内务司法委员会1992年、1993年分别对云南、浙江、江苏和福建、四川省贯彻实施这部法律的情况进行了专门检查，深入70多个地、州、市、县、乡(镇)、村听取汇报，与残疾人座谈，走访残疾人家庭，视察福利企业、特教学校和社区康复设施。边检查，边宣传，并通过有关部门解决了一些问题。七届全国人大常委会第28次会议听取了全国人大内司委检查残疾人保障法实施情况的汇报。

全国人大教科文卫委员会在检查义务教育法执行情况时将残疾人教育纳入其中。先后到29个省、自治区、直辖市的千余所普通学校、百余所特教学校进行了检查。浙江、四川等省和所属的一些地区、市、县人大也对残疾人保障法实施情况进行了检查。这些监督检查有力地推动了残疾人保障法的贯彻实施。

全国人大新闻局、中国残联联合首都20多家新闻单位分赴辽宁、吉林、山西、内蒙等地，对残疾人保障法的宣传实施情况进行了采访，起了新闻监督作用。

按照残疾人保障法的规定，各级政府建立了残疾人工作协调机构，建立健全了各级残疾人联合会。省、自治区、直辖市及许多市、县的残疾人工作协调机构定期开会，研究、解决残疾人工作中的重大问题，协助政府协调各有关方面，对统一认识、整体规划、协调工作发挥了不可替代的作用。各级残疾人联合会作为各级政府协调机构的日常办事机构，汇总情况，调查研究，提出规划和政策建议，协助相关部门开展工作，作用日益显著。这两个组织的建立、健全与效能的发挥，为残疾人保障法的实施提供了有利条件。

在国家各部委、人民解放军、各地方党委、政府和社会各界通力合作和共同努力下，残疾人康复、教育、就业等方面的权益保障状况明显改善。

----白内障手术复明人数比两年前年平均增长28%，累计达到90多万例；实施小儿麻痹后遗症矫治手术人数比两年前平均增长68%，累计完成32万例；训练聋儿3.8万人，比两年前平均增长2倍。

----特殊教育学校数量和在校学生人数比两年前年平均增长20%；在普通学校附设的特教班以及随班就读的人数成倍增加。

----按照残疾人保障法的规定，贯彻集中与分散相结合的就业方针，在福利工厂集中就业的残疾人增加，与此同时，全国开始有计划有步骤地推行分散按比例安排残疾人就业，在10个城市试点进展顺利。在工商、税务等部门扶持下，从事个体开业的残疾人显著增多。城镇残疾人就业率达51%，农村残疾人在业率达61%。

----残疾人保障法关于不断丰富残疾人文化生活的条款正在落实。残疾人文化、体育活动活跃。1.5万残疾人参与文艺会演，反映残疾人生活的获奖影视片增多，在重大国际赛事中我国残疾人累计得奖牌400余块。

----改善残疾人所处社会环境日益引起政府与社会关注。残疾人保障法第46条规定逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，深圳、海南、北京、上海、沈阳等地已经或正在实施。为改变残疾人用品用具奇缺的状况，残联系统积极建立用品用具供应站，开发、生产、供应残疾人用品用具。

----各地较为普遍地执行了残疾人保障法关于福利的规定，社会福利院等有了发展，无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人基本得到供养与救济，基本落实了盲人免费乘车、盲人读物邮件免费寄递等条款。

我国残疾人保障法的实施及残疾人事业的发展，在国际社会受到普遍赞誉，联合国秘书长在第47届联大的报告中，对中国残疾人事业的发展给予充分肯定。

宣传、实施残疾人保障法虽然在总体上取得较大成绩，但是，由于历史的原因和认识与投入的不足，距离国务院通知的精神和"二五"普法规划的要求还存在不小的差距。在学习与宣传这部法律方面，存在"两头热、中间弱"的现象，致使有些人对尊重残疾人权益、发展残疾人事业至今缺乏认同与理解；宣传工作还存在一般化倾向，不少人知道有这部法律，不知道这部法律规定了什么；对残疾人的歧视与偏见仍然不同程度存在，侵害甚至剥夺残疾人合法权益的事情还时有发生；保障残疾人合法权益所必需的残疾人康复、教育、劳动就业、社会环境等仍然滞后于社会发展水平。300万因白内障致盲的残疾人、因儿麻致残的残疾人急待康复；残疾人群体的文盲率达68%，待业率49%，靠亲属供养的67%，成年而无配偶的占46%。半数左右的残疾人尚未得到稳定的温饱。各地虽然依法建立了各级残疾人工作协调机构和残疾人联合会，但有些地方发挥作用不够，活力和工作条件比较差，减弱了实施残疾人保障法的推动力量。

二、今后的任务

宣传、实施残疾人保障法，以这部法律为核心建立健全与之配套的法规，把发展残疾人事业、维护残疾人合法权益建立在法律保障的基础上，这是一项长期的、艰巨的战略任务。为了实施这项任务，必须做好以下工作：

第一，提高全社会对贯彻实施这部法律重要意义的认识

实践证明，提高全社会的认识水平是贯彻实施这部法律的关键所在。只有认识上去了，才能摆正位置，列入日程，切实抓紧、抓好。

首先，这是维护社会公平，实现我国第二步战略目标的需要。我国有五千多万残疾人，这是一个特殊而困难的群体。由于残疾的影响和外界障碍，残疾人在社会生活中处于不利地位，是社会中"沉底"的部分。我国社会在由温饱向小康过渡的过程中，能否使同样是国家公民、具有法定公民权利的残疾人跟上社会发展步伐，与全国人民一道前进，关系到国家的发展和社会的稳定。不能设想，五千多万残疾人的温饱问题没有解决而全社会能够进入小康水平；也不能设想，五千多万残疾人在事实上受到不公平待遇，而能够实现社会公平。

其次，贯彻实施这部法律是推进社会文明与进步的需要。维护残疾人的合法权益，保障残疾人平等、充分地参与社会生活，对于发扬中华民族的传统美德，提高全民族的道德水准和全社会的文明程度具有重要意义。不能设想，一个把广大残疾人排除在社会生活之外的社会，能够成为文明进步的社会。

第三，贯彻实施这部法律是促进经济发展，解放生产力的需要。残疾人同样是社会物质文明和精神文明的创造者，是社会劳动力资源。充分发挥残疾人的聪明才智和奉献精神，发挥他们的主观能动性，将进一步解放社会生产力，促进经济建设和科学文化繁荣。

第四，贯彻实施这部法律是发展残疾人事业，保障人权的需要。江泽民同志说，"残疾人问题也是个人权问题"。通过实施残疾人保障法，推进残疾人事业发展，实现残疾人的生存权、劳动权、受教育权、参与社会生活的权利等，体现了社会主义制度下人权的真实性、公平性、广泛性。江泽民同志在优秀残疾人代表座谈会上，依据马克思主义的历史观，深刻地指出："残疾人解放是人类解放的一部分。人类解放不但必须消除奴役、压迫和剥削，还要消除歧视、偏见和陈腐观念导致的不平等现象。"残疾人保障法的宗旨就是创造良好的社会环境，发展残疾人事业，维护残疾人合法权益，实现残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质、文化成果的目标。还应指出，实现残疾人"平等·参与·共享"，深受国际社会重视。联合国以此为主题，多次召开会议、发布文件。我国对此做出了积极的响应。我国是社会主义国家，我们应当有优于西方的文明，把这方面的事情做得更好。

总之，扶助社会中最困难、在竞争中处于劣势的残疾人群体"平等·参与·共享"，有利于促进发展、维护公平、保持稳定、体现文明，是时代的要求。

提高全社会对贯彻残疾人保障法意义的认识，其中更重要，更迫切的是提高领导机关和各级领导干部的认识。领导机关和领导干部是群众的核心，只有他们的认识提高了，工作才能摆上日程；才能解决实践中遇到的各种问题，才能带领广大群众做好残疾人工作，推动残疾人事业的发展。

第二，不断研究新情况，进一步做好新形势下的残疾人保障法宣传教育工作

建立社会主义市场经济的新形势给保障残疾人合法权益带来新情况、新问题。例如，随着开放劳务市场，残疾人遇到进一步挑战，残疾人劳动就业面临严峻局面。为此必须象残疾人保障法规定的那样，在加强残疾人就业服务、帮助残疾人提高就业能力的同时，依法在机关、团体、企业事业单位、城乡集体经济组织推行残疾人按比例就业。有必要指出，依法推行残疾人按比例就业与贯彻执行全民所有制企业法和企业转换经营机制条例，是完全一致的。推行残疾人按比例就业，不是对企业用工自主权的否定，而是依法对企业的这种权利做一定的限制。企业的自主权，必须在遵循国家法律的前提下，才能有效地行使。所以《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第十七条明确规定："企业录用退出现役的军人、少数民族人员、妇女和残疾人，法律和国务院有规定的，从其规定。"这里所说的"从其规定"，对残疾人来说，就是遵从残疾人保障法的规定。事实上这也是世界上许多国家通行的做法。资本主义国家的私营企业，其自主权不可谓不大，同样必须遵循他们国家关于残疾人按比例就业的法律。过去很长一段时间我国主要是兴办福利企业集中安置残疾人就业。这种作法对改善残疾人状况发挥了重要作用，今后仍要发展。但要看到，分散按比例安置残疾人就业更有利于残疾人广泛参与社会生活，更有利于减轻国家的财政负担，更有利于推进社会的文明与进步。只要加强残疾人的就业前培训，分散按比例安置残疾人就业与企业提高劳动生产率的目标就会一致。

随着政府转变职能、精简机构，有些地方由于对残疾人工作协调机构和残疾人联合会的性质、职能、作用认识不够，对残疾人保障法要求建立的这两个组织持消极态度，已经建立的，甚至受到冲击。残疾人事业是多学科、跨部门、综合性、社会性很强的事业，残疾人工作是一项系统工程，难度大，有许多综合协调工作要做。建立由政府领导人主持的、由各有关部门和残联负责人组成的、固定的政府协调机构以及由残联做它的日常办事机构，是国内外实践经验证明了的，发展这项事业的客观需要，是符合"小机构、大服务"即政府精简机构、转变职能的方向的。因此，协调机构和残联组织必须加强，不能削弱。这个问题在一些地方还没有引起足够的重视，少数地方甚至在机构改革中将"半官半民"的事业组织----残疾人联合会合并到政府部门中去。这是与残疾人保障法的规定和机构改革的精神不相符合的，应予妥善解决。

进一步深入学习、宣传残疾人保障法必须针对这些新情况，回答这些新问题。宣传重点对象是政府机关各部门、企事业单位、农村边远地区以及残疾人较集中的地方。各单位要切实按照国务院通知和"二五"普法规划的要求，将残疾人保障法列入学习内容。地方各级政府及有关部门要在学习、理解残疾人保障法精神实质的基础上，按照这个法律规定的各自职责，联系实际，对照检查，找出差距，针对问题采取贯彻落实的措施。各行业总会、公司、高等院校、企事业单位，要通过学习提高执行残疾人保障法的自觉性，认识作为一个社会单位对残疾人保障法应承担的法律义务。在广大农村和边远地区要通过进一步的深入宣传，使这部法律做到家喻户晓，人人皆知。福利企业、特教学校、福利院及残疾人较集中的地方，要将残疾人保障法列为经常学习的内容，使残疾人知法、用法、守法，增强法制观念。

第三，加快制定和完善与残疾人保障法配套的法规和规章

有关部门应根据保障法的要求制定有关条例，报国务院批准施行。目前要重点抓好《残疾人教育条例》、《残疾人劳动就业条例》的制定工作，力争早日出台。各省、自治区、直辖市要制定好残疾人保障法实施办法。要在1993年底以前完成三分之一以上，1994年底以前除个别省、区外，全部完成。

根据已有的经验，制定实施办法要认真抓好三个环节：一是坚持"五条原则"，保证质量。这五条原则是：各级政府建立残疾人工作协调机构；将残疾人工作纳入政府职责、经费列入财政预算；机关、团体、企事业单位、城乡集体经济组织按比例录用残疾人；对广大残疾人特别是农村残疾人制定扶助规定；确定残疾人联合会的法律地位与职责。这五条不能少，以保证实施残疾人保障法不走样。二是要深入调查研究，弄清本省、区、市的实际情况，从实际出发，力求使条款量化、具体化，便于操作；三是要相互沟通情况，反复磋商，取得共识。实施办法涉及许多部门和行业。制定实施办法的过程，是进一步深入学习宣传残疾人保障法的过程，要用保障法来统一大家的认识。要在宣传中协商，在协商中宣传。各部门、各单位要同心协力，密切配合，把残疾人保障法实施办法制定好。

县、乡(镇)政府要按照保障法的要求，抓紧制定扶助残疾人的具体规定。1995年底前要做到县县乡乡有规定。这是贯彻实施残疾人保障法、使基层广大残疾人尽早受益的重要措施。制定这类规定，不要等省、自治区、直辖市的实施办法，也不要求面面俱到。要根据本地实际情况，抓住关键问题，成熟几条定几条。所谓关键问题，就是要围绕残疾人脱贫、温饱、生产服务、生活保障采取措施。这类规定一定要公之于众，使残疾人和广大群众人人知道，并检查落实情况。已经制定了的，要根据上述精神补充和完善。居民委员会、村民委员会要充分发挥群众性自治组织的作用，结合本辖区居民的实际，制定有关保障残疾人权益的村规民约。

第四，提高执法意识，加强执法检查

全国人大常委会委员长乔石同志指出："要把法律实施情况的检查、监督放在同立法同等重要的位置。"按照这个精神，我们既要抓残疾人事业立法，又要抓这些法律法规的检查监督，务求立一个，实施一个。全国人大内务司法委员会继续进行残疾人保障法执行情况的检查。建议省、自治区、直辖市人大常委会有关委员会也定期进行残疾人保障法执行情况检查，县、乡人大也要对扶助残疾人规定的执行情况进行检查。要本着边检查、边宣传、边解决问题的精神，通过检查，推动残疾人保障法的实施。

第五，积极主动为残疾人提供法律服务

在残疾人中，当前普遍存在不懂得运用法律保护自身合法权益的现象，一些法律服务机构还没有完全按照保障法的有关规定，承担起应有的责任。为改变这种局面，一要帮助残疾人学法、知法、用法；二要加强残疾人的法律服务工作。在各级司法部门指导下，要采取多种形式，积极为残疾人提供法律服务。首先，全国现有的律师事务所，要发扬扶贫助残的人道主义精神，积极主动地为残疾人提供法律服务。要把为残疾人提供法律咨询和办理诉讼做为自己应尽的法律义务，这是人民律师的崇高职责。其次，各省、自治区、直辖市残联也可以聘请1至2名律师，做为法律顾问，减、免费用为残疾人提供法律咨询服务。第三，在有条件的地方，可以在当地司法行政主管部门和残疾人联合会的指导下，试办以为残疾人服务为主的律师事务所。司法部门要会同有关部门积极研究减免残疾人法律咨询费等问题，尽早拿出办法，发布实施。

各地律师队伍，要学习、熟悉残疾人保障法，切实维护残疾人的合法权益。培养法律人才的各级各类教育机构，要重视进行残疾人保障法的教育。

同志们，在结束这个报告的时候，我想强调，残疾人保障法在九十年代初期出台不是偶然的。它是我国社会在改革开放推动下，文明、进步到一定程度的产物，它反过来推动我国社会的文明与进步。我们相信，在党中央、全国人大、国务院领导下，通过各地党委、人大、政府及社会各界的共同努力，经过在座同志们的努力，我国广大残疾人合法权益的保障以及我国残疾人事业的发展，一定会进一步走上法制的轨道，从而为推进我国社会的文明与进步做出贡献。