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残疾人劳动就业政策创新的思考与建议
时间:2015-09-30| 编辑:yjs_gcn|【

  ■张永安

  引言

  劳动就业是民生之本,维护残疾人劳动就业权益,促进残疾人劳动就业,对加强社会建设、构建和谐、幸福、稳定的社会环境具有重要意义。本文从理论上对残疾人劳动与就业进行分析,结合实践中现行劳动就业政策的弊端,提出改制社会福利企业和盲人按摩机构,以残疾人集中劳动就业为重点,发展非营利产业;设立岗位预留制度,加大超比例就业的奖励性支持和自主创业扶持力度等一系列政策创新观点,以及加强与劳动就业创新政策相匹配的劳动就业支持体系建设,以进一步提高残疾人劳动就业率,促进残疾人同步小康的发展进程。 

  1 概述

  1.1劳动与就业

  劳动是人类的本能,是人类赖以生存发展的技能,是公民的基本权利,受宪法保护。劳动权的保障涉及到人的生存和发展,是重要的宪法权利。我国宪法第42条规定:“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责”。

  就业通常是指劳动者与用人单位建立劳动关系,签订劳动合同,购买社会保险,也可以理解为用人单位与劳动者之间确立雇佣与被雇佣的关系。

  劳动与就业这两个概念既有区别,又有联系。劳动不一定是就业,但就业一定包含劳动。劳动可分为脑力劳动和体力劳动。对残疾人来说,劳动更侧重于追求康复价值,包括教育康复、职业康复和社会康复等,劳动报酬不是主要目标;而就业(含农村生产劳动)则更侧重于追求经济价值,工资及福利是就业的主要目标。

  1.2 支持性劳动就业及其支持体系

  支持性劳动就业是指在劳动就业服务机构、用人单位和残疾人三者共同营造的高度融合环境下的劳动就业,也可称为融合性劳动就业。支持性劳动就业关注残疾人“能做什么”,而不是“不能做什么”。支持性劳动就业能否成功实施,关键取决于劳动就业支持体系的匹配性和支撑能力。多年来有关支持性劳动就业及其支持体系建设的研究和推广十分缺乏,相对于传统的隔离式庇护性劳动就业,支持性劳动就业更能体现“平等、参与、共享”的权利原则。

  在残疾人劳动就业工作中,有“重就业轻劳动”、“重政策保障轻支持体系”的现象。其实,针对智力残疾人、精神残疾人和重度残疾人以及农村广大残疾人来说,支持性劳动更符合实际,劳动更有意义。同时,支持性就业能提高残疾人融入社会实现真正就业的能力,增加残疾人的收入,提升生活质量和幸福指数。

  目前,劳动就业支持体系建设相对滞后。无论是集中劳动就业、分散按比例就业还是自主创业与个体从业需要,缺乏与之相匹配的具有强大支撑力的支持体系。显然不利于残疾人劳动就业权益的保障,迫切需要各级残联劳动就业服务机构与用人单位、残疾人三方密切配合,构建具有强大支撑力的劳动就业支持体系,支持帮助劳动就业创新政策的组织实施。

  1.3 非营利产业

  在中国,对事业与产业也有不同的理解,习惯上,事业属于非营利性,产业属于营利性。营利与非营利有着严格的边界,在当前国内语境下,产业与事业似乎是不可调和的矛盾。事业提供的是公共服务,有免费的含义,似乎可以不计成本,产业提供的是商业服务,有收费的含义,必须认真实行成本核算。但国际上恰恰将营利与非营利、产业与事业融合在一起。美国西北大学教授Burton A. Weisbrod在“社会企业”或“企业型非营利组织”的基础上,提出了“非营利产业”的概念,“非营利”与“产业”之间的深度融合,类似于我国的“事业单位企业化管理”,非营利组织商业化运作模式,对加快我国非营利性事业单位分类改革,加强非营利性社会组织的能力建设,提升非营利组织的服务绩效,促进社会建设具有特殊的意义。但是,我国学术界研究不够深入,不够系统,非营利产业在我国官方的法律法规、规范性文件中尚未被确认并使用。尤其是对企业型非营利组织的研究较少,促进非营利产业发展的系统性政策研究更为少见。近几年来对这一概念的关注与探讨开始逐渐兴起,非营利组织商业化运作开始成为热门话题,非营利产业或社会企业等学术名词开始逐步被社会接受认同。美国西北大学教授Burton A. Weisbrod的专著《非营利产业》和斯坦福大学教授J.Gregory Dees的专著《企业型非营利组织》在学术界具有一定的影响力。

  2 当前残疾人就业政策的现状与困境分析

  2.1 残疾人就业政策及就业情况

  残疾人就业模式一般可分为集中就业、分散按比例就业和自主创业与个体从业三种模式。集中就业的主要形式是福利企业和盲人按摩机构,国家规定残疾员工占员工总数的25%以上,可享受税收优惠;分散按比例就业是残疾人就业的主渠道,国家规定用人单位按不低于员工总数1.5%的比例安排残疾人就业,低于1.5%的,必须按规定缴纳残疾人就业保障金;自主创业与个体从业就是残疾人自主创业与个体经营,国家规定失业残疾人创业,可全额享受失业保险金和创业补贴;残疾人个体经营的,可享受基本养老保险和基本医疗保险缴费补贴。

  上述三种就业模式对促进残疾人就业发挥了积极的作用。据第二次全国抽样调查的数据显示,广东省就业年龄段的残疾人有173.45万人,在业残疾人有79.72万人,占45.96%,其中,城镇就业年龄段残疾人57.92万人,就业人口21.14万人,就业率为36.5%,低于全国城镇残疾人就业的38.72%的平均水平。

  2.2 当前残疾人劳动政策的困境

  2.2.1 集中就业政策方面。近年来,社会福利企业急剧萎缩。社会福利企业是计划经济的产物,在“计划”加“税收优惠”政策的保护下,社会福利企业有其生存和发展的优势,随着市场经济体制的建立与完善,把追求社会目标为己任的公益性社会福利企业推向市场,仅仅依靠微乎其微的税收优惠,在市场竞争中,社会福利企业已经失去了原有的生存环境和发展优势。2007年,国家对社会福利企业的优惠政策作了相应的调整,残疾人就业比例达25%以上,不能低于10名残疾人,按每安排1名残疾人享受退税额度最高封顶3.5万元;扩大投资主体,允许私人资本投入。但是,对促进残疾人企业发展并不明显[2]。

  就盲人按摩机构而言,可谓惨淡经营。据2013年残疾人事业统计年报显示,广东省有盲人保健按摩机构752家,规模较小,竞争力很弱。盲人按摩机构可向残联申请盲人按摩机构资格认证,享受社会福利企业同等的税收优惠。盲人按摩保护政策不多,税收优惠吸引力不大。保健按摩市场竞争激烈,健全人按摩具有明显的优势,残疾人受制于自身的各方面条件限制,困难更为明显。

  2.2.2 分散按比例就业政策方面。其一,政策规定用人单位安排残疾人就业达不到1.5%比例的,既可选择安排残疾人就业,也可选择缴纳残疾人就业保障金。大多数用人单位选择缴纳就业保障金,大多数残联也愿意收缴就业保障金;使用残疾人就业保障金存在偏好,用于残疾人基础服务设施建设比例偏大,财政困难的地方政府,本来应该由财政一般预算支出的项目,只要与残疾人沾上一点边,就从就业保障金中列支,影响安排残疾人就业和职业技能培训以及集中劳动工作的开展。其二,对超比例安排残疾人就业的用人单位缺乏奖励性支持。用人单位安排残疾员工的数量在员工总数的1.5%?25%之间的,不属于集中就业,仍然属于分散按比例就业。此类用人单位可称为“分散安排残疾人就业比例较高的用人单位”。目前,国家已明确对这类用人单位给予鼓励和支持的优惠政策措施。广东省已开展对这类用人单位给予奖励性支持的试点工作,即对超出1.5%比例的残疾员工给予社会保险补助。但是,受集中就业优惠政策的局限,支持力度有限。

  2.2.3 自主创业与个体从业政策方面。扶持的政策措施不够多,力度不够大,税费优惠难以落实,政策零散不配套,自主创业和个体从业的残疾人生存艰难。

  3 创新残疾人就业政策的思考与建议

  3.1 集中就业政策

  借鉴国际经验,出台扶持非营利产业政策,鼓励发展社会企业,改制社会福利企业和盲人按摩机构。开办残疾人社会福利企业和盲人按摩机构的初衷是通过集中安置残疾人就业的形式来提高残疾人的福利待遇,追求的是社会目标,而不是经济目标。经济只是手段,不是目的,社会福利企业和盲人按摩机构具有明显的社会福利性质。将残疾人社会福利企业和盲人按摩机构改制为社会企业,即非营利产业,由原来的营利机构改制为非营利机构,具体形式为民办非企业单位,恢复社会福利企业和盲人按摩机构的本来面目,并以此为契机推动社会企业发展。

  3.2 分散按比例就业政策

  3.2.1 设立岗位预留制度。对分散按比例就业“二选一”政策附加限制条件,即只允许用人单位连续3?5年达不到1.5%的比例,也就是说,员工总数达66人(按1.5%的比例计算正好可安排1名残疾人就业)以上的用人单位只能选择3?5年缴纳残疾人就业保障金,超出规定年限,必须安排残疾人就业达到或超过1.5%的比例。机关、事业单位和国有企业要带头做表率,如果没有达到1.5%的比例,除了缴纳就业保障金外,要预留岗位3?5年,不准进人,超出规定年限,必须录用残疾人达到或超过1.5%的比例。省残联可与省人社厅联合发文,在省级机关、事业单位和国有企业中率先开展试点,在每年公务员和事业单位职员招考中,只要没有达到1.5%比例,员工总数达66人以上的用人单位,在招考公告中要表述特招残疾人的岗位数量和具体要求。经考试没有招录到满意的残疾人,可将岗位预留给下一年度再招。

  3.2.2 加大超比例就业的奖励性支持。在消除社会福利企业和盲人按摩机构等集中就业税收优惠政策限制的前提下,腾出了加大超比例就业的奖励性支持的空间,对超出1.5%比例的残疾员工给予社会保险补助、岗前培训补助、岗位补助;对超比例用人单位给予一次性无障碍改造补助。也可以考虑在1.5%?25%之间设立几个档次,分别给予不同程度的物质和精神奖励,以政府残工委的名义,向用人单位授予“残疾人就业星级单位”荣誉称号,颁发牌匾和奖金。但总的原则,优惠和奖励力度不能超过安排残疾员工占员工总数25%的集中就业的社会企业,否则就影响了相关运行规则。

  3.2.3 开展定向职业技能培训。用人单位安排残疾人就业达不到1.5%比例的,在办理就业年审手续时必须申报下一年度安排残疾人就业计划,包括录用人数、岗位及相关要求。残联对各用人单位报来的安排残疾人就业计划进行分类整理,根据用人单位和岗位要求,编制职业技能培训计划,与相关用人单位签订定向培训协议,组织开展培训,向考试合格学员颁发结业证书,定向推荐就业。

  3.2.4 加大执法检查和劳动保障监察力度。对既不安排残疾人就业、也不缴纳残疾人就业保障金的用人单位,主动申请法院强制执行,并列入黑名单予以公布。要建立用人单位按比例就业情况年度公示制度,接受社会监督。建立残疾人证管理责任制,防止残疾人证出租和挂靠。要将用人单位按比例就业情况纳入社会信用体系和企业社会责任的考核内容,加大执法检查和劳动保障监察力度,打击虚假安置残疾人就业和出租、挂靠残疾人证等违法行为。

  3.3 残疾人自主创业和个体从业政策

  残疾人自主创业与个体从业的空间很大,可考虑建立残疾人自主创业与个体从业孵化基地,设计、开发适合残疾人创业和经营的项目,建立项目库及项目运营模式,开展创业培训。通过各种渠道发布信息,便于有志于自主创业和个体从业的残疾人申报项目。并利用残疾人就业保障金建立帮扶基金,用于支付小额信贷贴息,或者用于小额信贷担保,扶持残疾人自主创业和个体经营。

  3.4 加强劳动就业支持体系建设

  3.4.1 加强残联残疾人劳动就业服务机构建设。各级残联要严格按照中国残联关于各级残疾人劳动就业服务机构规范化建设的要求,从领导班子、工作队伍、服务内容、工作制度、服务设施及职业道德建设等方面全面提升,为残疾人劳动就业提供全方位的服务。要把工作重心从征收就业保障金转移到为劳动就业提供服务上来。既要做好为残疾人劳动就业的服务,也要做好用人单位的服务。围绕着“劳动就业”这个核心,顺应全面深化改革的大局,不断创新劳动就业政策,科学谋划,积极构建以创新政策落地实施为目标的残疾人劳动就业支持体系。

  3.4.2 加强职业指导对残疾人劳动就业的支撑能力建设。残疾人劳动就业支持体系的核心是职业指导。要高度重视职业指导在促进残疾人劳动就业过程中的积极作用。实践证明,职业指导对残疾人就业的作用十分重要,包括帮助残疾人树立正确的职业观,引导职业选择;克服就业心理障碍,促进身心健康;做好职业准备,实现人职匹配;了解社会,增强自信心。同时,帮助用人单位营造良好的融合性劳动就业环境,例如无障碍环境建设、开发适合残疾人劳动就业的工作岗位、提供残疾人康复服务和文体活动,促进用人单位包容、接纳残疾人。

  职业能力评估的支持性评价体系是对残疾人开展职业指导的主要依据。充分利用好这个手段,可以对残疾人进行有效的一对一的职业指导。全面开展残疾人职业能力适应性测评,并结合心理咨询等职业指导技术开展残疾人职业能力评估工作,建立和完善软件测评室、物理测评室及模拟实训室,积极配备物理测评工具等,逐步形成“软件测评-物理测评-心理咨询-模拟实训测评-跟踪回访”的评估模式。广泛应用职业能力评估技术,持续性职业能力评估能促使职业培训更具针对性,沟通融合性职业教育与融合性劳动就业的有效衔接。

  3.4.3 加强残疾人劳动就业职业指导师、社会工作师和工作辅导员队伍建设。支持性劳动就业的核心是“先安置后培训”,安置前的职业能力评估、匹配岗位开发、融合环境营造、岗前技能培训等工作必须在职业指导师和社会工作师的指导下进行;从岗中培训到独立上岗,以及完全融入劳动就业环境,直至稳定劳动就业,顺利撤出工作辅导员,这些工作必须依靠工作辅导员来完成。要加强针对残疾人的职业指导师、社会工作师和工作辅导员队伍建设,职业指导师、社会工作师、工作辅导员队伍,可以根据实际需要向社会组织购买服务岗位,为残疾人和用人单位提供服务,所需费用可以通过就业保障金支付。

   

 

  来源:《残疾人研究》2015年第1期