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关于农村残疾人反贫困问题的再思考
时间:2015-09-30| 编辑:yjs_gcn|【

  ■杨立雄

  引言

  经过多年的扶贫开发,中国农村贫困人口大幅度下降,农村反贫困取得了世界瞩目的成就。但是在农村经济社会快速发展的同时,残疾人的贫困现象却更加凸显,并逐渐成为农村贫困“内核”,脱贫难度极大。针对残疾人贫困问题,中国政府采取了多种政策和措施,并取得了显著成效。20世纪90年代,解决了1000万残疾人温饱问题;《农村残疾人扶贫开发计划(2001-2010年)》实施10年间,实际解决1318万残疾人温饱;2011-2014年,贫困残疾人实际脱贫人数达500万人。

  但是,农村残疾人仍然是中国贫困人口中贫困程度最深、扶持难度最大、返贫率最高、所占比例较大的特困群体。最新调查结果表明,农村残疾人中低于国家贫困线标准的人数众多,在全国农村贫困人口中占相当大的比例。为什么经过了20多年的扶贫,残疾人的贫困问题却依然如此严重?本文结合实践进程,对现行的残疾人反贫困政策的相关重大问题进行了理论分析与思考。

  1 谁扶:扶贫主体

  1.1 现状与存在问题

  1.1.1 机制不够完善。《农村残疾人扶贫开发计划(2001-2010年)》对残疾人扶贫领导机制的规定是“在国务院扶贫开发领导小组统一领导下,中国残疾人联合会协助有关部门和各省、自治区、直辖市组织实施。”也就是说,残疾人扶贫的领导机制是扶贫办领导,残联配合。但是在基层,凡是涉及到残疾人的事务,政府都推给了残联组织,于是残疾人扶贫的领导机制被颠倒过来,即残联领导,扶贫办配合。《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》对残疾人领导机制做了调整,即“在国务院残疾人工作委员会统一领导下,各级政府将残疾人扶贫工作列入当地经济社会发展总体目标和政府扶贫规划,分解指标,量化考核,加强领导,明确部门责任并抓好落实。”同时对残联的职能做了专门规定,即“参与残疾人扶贫规划制定、统筹协调扶贫资金和物资分配以及扶贫项目的组织实施”。鉴于残工委与残联的关系,《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》进一步强化了残联在扶贫中的领导地位。但是由于残联的协调能力较弱、部门配合较难,残联组织在开展残疾人扶贫时往往处于“无手段、无资金、无人员”的“三无”状态,扶贫力不从心。

  1.1.2 社会组织参与不够紧密。目前,在残疾人扶贫过程中,社会组织的参与度有待提高。中国残联的调查数据表明,到2012年,全国残疾人组织超过8000家,但是超过70%的社会组织属于残联系统,其余30%的社会组织多数由残疾人或残疾人亲友发起,受场地、人才和经费的限制,存在规模小、专业性不强的问题,六成以上的社会组织的服务数量低于150人次。上述社会组织主要集中于康复类、教育类和就业培训类服务,服务对象主要集中于智力残疾人、肢体残疾人与精神残疾人,在农村地区开展残疾人扶贫的社会组织还很稀缺。

  1.1.3 专业性不够强。农村残疾人扶贫是一项专业性很强的工作,不仅要了解残疾人的生理和心理特征,还需要掌握残疾人的家庭经济、人力资源等要素,更要综合利用各种自然资源和社会资源,制定个性化的方案,并检查督促落实方案。这就要求相关负责人不仅是一位理论水平和实践水平较高的工作者,也应是一个资源整合中心,其能力和素养决定了方案的成败。但是目前处于扶贫第一线的残疾人专干多来自于农村,其中许多人是残疾人,受教育水平低,基本不具备社会工作知识,也较少社会学、经济学和管理学的系统教育,素养不高的问题比较突出。

  1.2 改进对策

  1.2.1 理顺领导机制。农村残疾人扶贫领导机制是扶贫办主管,残工委考核和监督,残联配合。残联在扶贫中的角色定位应当明确。一是代表,即代表残疾人参与反贫困政策的制定,反映残疾人的诉求;二是经办,即在扶贫办的统一组织下,向农村贫困残疾人提供专业化的服务;三是监督,即建立健全农村贫困残疾人数据库,并及时向扶贫办提供农村反贫困进度,提出反贫困建议。

  1.2.2 充分发挥社会组织的力量。首先,发挥党的基层组织和党员的带头作用,将残疾人反贫困列入各级党委工作中,发动党政部门的领导干部、党团员与残疾人及其家庭结成帮扶对子,开展“帮、包、带、扶”。其次,大力培育和支持国内社会组织参与扶贫助残活动。政府可在部分地区试点,采取政府购买服务的方式,引导社会组织从事农村残疾人扶贫。建议首先在连片特困地区进行试点,列出购买服务目录清单,面向全社会招标。第三,鼓励国际和国外组织参与扶贫助残活动。国际组织具有资金雄厚、人才国际化、项目管理经验丰富等优势,部分国际组织长期与中国政府合作,对中国的实际情况也比较了解。建议政府调整对境外民间组织进入中国的相关政策,让政策透明,使境外组织从事残疾人扶贫事业有法可依,有章可循,更为便捷。

  1.2.3 提高扶贫人员的专业化水平。当务之急是培训现有的残联专干,提升其专业化水平。建议在贫困地区实施“残联专干扶贫业务培训工程”,对分管扶贫工作、残疾人工作的党政干部普遍轮训,培训内容以残疾人扶贫理念和制度设计为主;然后,对县(区)残联扶贫部门的业务人员进行培训,培训内容以政策解读和扶贫措施为主;最后,对乡镇残联专干进行培训,培训内容以扶贫方法、资源整合、社会工作手段等为主。除此之外,还要逐步引入社会工作毕业生,充实基层残联队伍,提升残疾人扶贫的专业化水平。  

  2 扶谁:扶贫对象

  2.1 现状与存在问题

  “扶谁”看似一个简单问题,实际上在操作中变得非常复杂。20世纪90年代,为了集中使用扶贫资金,有效扶持贫困人口,政府制定了国家重点扶持贫困县的标准,确定了一批国家重点扶持贫困县。随后,根据贫困地区的实际情况,扶贫开发着重扶贫到村到户。到2011年,根据扶贫形势的新变化,将扶贫的重点转向了14个连片特困地区。

  因为残疾人的特殊性,即使这些地区的贫困户脱贫了,也会留下部分残疾贫困户,他们往往被扶贫部门所忽略,从而造成他们处于更深的贫困之中。从贫困残疾人的分布看,虽然总体分布上,西北、西南残疾人贫困发生率高,但是由于残疾人的普遍弱势性,东部和中部地区残疾人的贫困发生率也远高于一般群体。根据对集中连片残疾人的分布研究,全国综合排名最低的600个县中,连片特困地区有521个,涵盖了中国农村大部分的贫困人口。按照2011年中央的新扶贫标准线2300元估算,我国农村贫困残疾群体的数量超过2500万,但连片特困区域囊括的贫困残疾人仅424万人,超过80%的贫困残疾人分布在片区之外。即使在贫困连片地区,贫困残疾人也零散分布于村落之中。因此,采用区域瞄准方法很难将贫困残疾人找出来,需要采取新的思路解决这一问题。

  2.2 改进对策

  2.2.1 开发利用全国残疾人基础数据库。目前,残联建立了全国性的残疾人数据库,收集了农村残疾人及其家庭成员的基本情况、家庭收入和消费、服务需求等信息。一些地方还建立实时更新的机制,定期对残疾人的数据进行更新,实时掌握每个残疾人的动态信息,在每个阶段制定不同的帮扶方案。例如四川省建立了“量体裁衣”个性化信息系统,根据最近一项普查数据计算,低于国家2300元贫困线的农村残疾人数量接近1000万,这些残疾人的基本数据已经入库,因而很容易找出来。目前,需要对这些数据进行开发利用,研究农村贫困残疾人的基本特征,制定有针对性的反贫困政策。

  2.2.2 建立残疾人多维贫困指标。农村残疾人扶贫对象主要是贫困残疾人,目前主要以国家贫困线的2300元作为标准来衡量家庭是否贫困,这种方法看似简单,操作起来却不易,而且也不精确。20世纪70年代,阿玛蒂亚森提出可行能力理论,改变了从收入角度衡量贫困的单一现状。自此以后,多维贫困理论在理论界得到了广泛的研究和探讨,也引导了国际范围内的反贫困实践。世界银行在《1990年世界发展报告》基于这一理论,将贫困定义为“缺少达到最低生活水准的能力”。虽然理论界不乏关于多维贫困维度和指标体系的研究,但相较于健康人群,残疾人群体的贫困状况具有特殊性,建立统一的残疾人多维贫困指标体系具有必要性和紧迫性,这关系到扶贫开发能否精确瞄准残疾贫困群体。

  2.2.3 健全基层残疾人工作体系。目前,收录于全国残疾人数据库的信息不超过3000万条,而2011年全国残疾人数量超过8500万人,也就是说,进入此数据库的比例不到三分之一。收录于农村残疾人数据库的信息约为2100万条,未录入的农村残疾人超过4000万人。如何从这4000万人中寻找扶贫对象?最关键的措施是健全农村基层残疾人工作体系,在村一级普遍建立残疾人专干制度,由其实时上报残疾人基本数据和材料,充实到残疾人数据库中。  

  3 怎么扶:扶贫手段

  3.1 现状与存在问题

  农村贫困残疾人家庭具有很强的异质性。这种异质性不仅表现在残疾类型和残疾等级上,还表现在生存层次和生活环境上。目前集中实施的扶贫基地建设、小额信贷、实用技术培训等,以及不断扩大的社会保障安全网在农村残疾人反贫困方面起到了重要作用。根据《2013年度残疾人状况及小康进程监测报告》,2013年度,农村残疾人参加新型农村养老保险的比例为84.7%;农村残疾人中参加新型农村合作医疗的比例由2007年度的84.4%上升到2013年度的97.1%;农村残疾人领取最低生活保障金的比例由2007年的12.5%上升到2013年的30.6%,领取救济的比例由2007年的26.6%上升到2013年的28.9%。残疾人的异质性决定了农村残疾人扶贫不是采用一两种措施就可以解决大多数残疾人的贫困问题,而要根据不同残疾人的特殊需求和他们自身的特征以及当地的经济社会环境,实施“一户一策”扶贫战略,制定个性化的扶贫方案。

  3.2 改进对策

  根据残疾人的特征,农村残疾人扶贫手段应采取“保障与扶贫开发并举”的措施。

  3.2.1 “保两端,扶中间”。从年龄分布看,农村贫困的年龄分布呈现“偏哑铃型”结构,即劳动年龄段的贫困人口比例最低,未成年人贫困比例居次,老年人贫困比例最高。针对这种现状,残疾人反贫困策略之一是“保两端,扶中间”,即对残疾儿童和残疾老人应采取以社会保障为手段的缓贫政策,而扶贫开发的对象则主要以劳动年龄段的残疾人为主。残疾儿童社会保障政策包括实施残疾儿童的免费筛查报告制度和贫困残疾儿童的免费抢救性康复制度、大幅度提高贫困残疾儿童的医疗救助水平、建立贫困残疾儿童的义务教育补助制度;而残疾老年人的福利政策则主要以完善养老保障和医疗保障制度为主,包括大幅度提升养老金、提高新农合的报销比例、建立困难老年残疾人慰问金制度。

  3.2.2 “保重度,扶家人”。即使处于劳动年龄段的残疾人也并非都是扶贫对象。部分重度残疾人完全丧失劳动能力,这部分群体不具备扶贫开发的价值,对他们采取两条措施缓解贫困,第一,通过完善残疾人社会保障制度,保障重度残疾人的基本生活。这些制度包括建立重度残疾人护理补贴制度和困难残疾人生活补贴制度、扩大重度残疾人康复补助范围并提升标准、落实精神病人免费服药制度等。第二,重点扶持重度残疾人家庭成员或其监护人,实施优惠政策缓解其照顾重度残疾人而造成的生活贫困。

  3.2.3 “扶难点,助边缘”。农村残疾人扶贫对象首先应定位于最困难的家庭,包括一户多残家庭、重度残疾人家庭、无劳动力残疾人家庭、长期治疗或服药的残疾人家庭、无技能且文化水平低的残疾人家庭,扶贫资源包括信息、资本、人力资本等应向他们倾斜,尤其要根据他们各自的实际情况,制定脱贫方案,由专人负责,定期检查和修订,加强督促和落实。对于具有一定发展能力、处于贫困边缘的残疾人及其家庭,则以提供服务为主,包括信息服务、培训服务、职业规划、就业指导等。  

  4 扶什么:扶贫内容

  4.1 现状与存在问题

  目前,针对残疾人的扶贫主要集中于扶贫基地建设、小额信贷、实用技术培训等内容。这种方式在短期内对部分贫困残疾人脱贫起到一定的促进作用,但是从长期看,这些脱贫的残疾人返贫率较高。究其原因是因为残疾人人力资本开发不足,灾难性支出防护网没有建立起来。现代人力资本理论认为,受教育程度与健康状况是决定劳动者人力资本拥有量的两个关键因素。受教育程度越高,健康状况越好,则劳动者的能力越强,人力资本拥有量越高。根据《2013年度残疾人状况及小康进程监测报告》,农村残疾人在受教育程度和健康状况两个因素上都与全社会平均水平存在很大差距。2013年,学龄残疾儿童和全国非残疾学龄前儿童接受义务教育比例差距巨大,前者仅为72.7%,而后者则近乎100%。残疾人家庭医疗保健支出及其占家庭消费支出比例均远高于全国平均水平。农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1032.8元,是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重为17.8%,比全国农村居民平均水平高出8.5个百分点;2013年农村残疾人中医疗救助需求者高达59.7%。因此,农村残疾人扶贫内容应适时调整转向。

  4.2 改进对策

  4.2.1 加强人力资源开发。目前,在残疾人扶贫过程中多采取扶持生产要素的方式。包括科技扶贫、金融扶贫、扶贫基地等。从实践看,这些措施确实取得了一定的成效,但是这些方法的实施有一个前提条件,即残疾人的人力资源得到一定的开发。但是恰恰是这点成为制约残疾人发展的主要障碍。因此,加强残疾人人力资源开发应成为农村残疾人扶贫的优先任务。研究表明,相对于受过大专教育的残疾人来说,小学及以下受教育程度的残疾人中,有高于23.2%的概率生活在低收入贫困线以下,而生活在绝对贫困标准以下的概率更要高出19.4%。受教育程度为小学以上大专以下的残疾人比受过大专教育的残疾人,陷入低收入贫困的概率高21.3%,陷入绝对贫困标准的概率高7.6%,并且都在1%的水平上显著。相较于其他贫困群体,残疾人的受教育程度更低,改变自身命运的手段更少,因而更易形成守贫思想,掉入“贫困、残疾-受教育程度低-更贫困”的陷阱,甚至产生贫困的代际传递。因此,反贫先治愚,即需要从提升残疾人的人力资本入手,打破贫困的循环圈,包括增加对农村残疾人在医疗卫生、营养保健和教育方面的投资,改善和提高发展残疾人口的素质,为谋求发展奠定基础。

  4.2.2 解决残疾人家庭的医疗康复问题。残疾人家庭的贫困致因往往是收入和支出双重作用的结果,尤其是重度残疾人家庭,因巨额的基本医疗康复支出而陷入贫困境地,难以脱贫,并形成“因病致残-因残致穷-因穷致病”的恶性循环。缓解连片特困地区的残疾人贫困,需要加强基本公共服务体系建设,切断致贫的“链条”,从根源上解决残疾人的贫困问题。具体措施包括,第一,修订新型农村合作医疗目录,提高残疾人医疗报销比例。建议相关部门组织专题调研,列出农村残疾人基本医疗和康复需求,推动卫计委制定适合残疾人医疗的优惠政策,包括扩大新型农村合作医疗报销目录,提高残疾人门诊补偿、住院补偿和大病补偿标准等。第二,制定农村残疾人基本辅助器具目录,将其纳入医疗保险报销范围。第三,扩大残疾人参保补助范围,应将残疾程度轻但家境贫困的残疾人及其家庭成员纳入资助范围;适当放宽医疗救助的病种范围,尤其要将罕见病纳入到救助范围;残联组织可以针对某些特殊病种设立医疗救助和康复资助专项基金。第四,发挥商业保险作用,建立团体性的补充医疗保险制度。由地方残联组织建立团体性、商业性的补充医疗保险制度,参保对象为残疾人,费用由个人缴纳和残联资助两部分组成。

  4.2.3 把改造住房作为农村残疾人扶贫的重点。随着中国农村社会保障体系不断完善以及农村经济持续发展,越来越多的残疾人家庭逐步摆脱了生存困扰。与此同时,他们的住房压力逐渐凸显,一些家庭住房难避风雨,随时都有倒塌的危险。对于残疾人的危房问题,国家和地方出台了多项政策,支持残疾人住房改造和改建,但是支持力度较小,贫困程度较深的残疾人家庭难以享受到政策的支持。针对这种现状,建议根据贫困等级、家庭结构和危房等级对残疾人家庭危房改造给予补助,补助标准在现有基础上应得到大幅度提升;对于完全无能力修建住房的贫困残疾人家庭,实施“交钥匙”工程,即政府修好房子,残疾人家庭免费入住,产权归私人所有。

   

  

  来源:《残疾人研究》2015年第2期