首页 >> 交流文章

农村残疾人扶贫进展及前景展望——基于临沂市“整村赶平均”工程的进展
时间:2015-09-30| 编辑:yjs_gcn|【

  ■王倩 赵静

  引言

  山东省临沂市位于革命老区沂蒙山区,经济发展水平在全国居于中等水平,在省辖市中具有一定的代表性。全市有48.6万残疾人生活在农村,其中66%的残疾人家庭生活水平低于本村的平均水平。经过多年的扶贫工作,尤其是2009年实施“整村赶平均”工程以来,已经解决了15.9万农村残疾人的贫困问题。临沂市提出的农村残疾人扶贫工程“整村赶平均”,被全国农村残疾人基层组织建设会议推广,并被写进《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》。因此,总结探索临沂市“整村赶平均”扶贫模式,具有一定的理论和实践意义。

  本研究采用访谈法和问卷调查法。课题组于2014年7月28日开始调研,为时12天。调研了临沂市5个县区16个乡镇和33个行政村。调研对象包括182户残疾人家庭、15位个体创业者、12家企业以及200余名残疾人、残疾人工作者、基层干部和普通群众。共发放调查问卷300份,回收有效问卷238份,查阅工作记录和档案资料200余份。通过以上调查和深入分析,临沂市 “整村赶平均”工程的实施效果和发展前景有了一个较为详实的呈现。

  1 “整村赶平均”工程概述

  2008年,临沂市残联在深入分析全市农村残疾人基层工作现状的基础上,提出了“组织全覆盖,整村赶平均”的奋斗目标。临沂市政府办公室下发了《关于组织实施农村残疾人生活水平整村赶平均工程的通知》(以下称“整村赶平均”),进行具体部署。2009年全国农村基层残疾人组织建设会议在临沂市平邑县召开,之后“整村赶平均”扶贫工程在临沂九县五区全面展开。

  1.1 含义和特点

  1.1.1 “整村赶平均”是“整村推进残疾人生活水平赶上所在村平均水平”的简称。“整村”是工作的范围,是一个基本单位。以“村”为单位推进残疾人工作,使“整村”的残疾人脱离贫困,符合农村实际且极具可行性。“赶”,是工作的着力点,是残疾人工作者的义务和责任,是广大残疾人追求美好生活的动力和鞭策,落后者当然要“赶”。“平均”,是工作的阶段性目标,也是让人感觉加把劲就能达到的目标,最终目标是全体奔小康。

  1.1.2 主要特点。“整村赶平均”工程是临沂市残联根据该市农村残疾人扶贫的实际情况提出来的,主要有三个特点。其一,这是一项系统工程,是一个不断发展完善的过程。“整村赶平均”工程的核心是提高农村贫困残疾人的生活水平。实施“整村赶平均”工程,各地根据不同的发展基础和条件确定不同目标,以增加农村残疾人收入,使残疾人家庭生活水平赶上所在村平均水平为阶段性目标。其二,是对多维贫困指标的综合衡量。“整村赶平均”工程的主要衡量指标参照全国农村小康指标建立,共有16项。它以农民人均纯收入为核心指标;以住房、耐用消费品拥有状况、通电、通水、固定和移动电话等反映农民物质生活指标;以通有线电视、平均受教育年限、适龄儿童入学率等反映精神文化生活指标;以户均拥有生产性固定资产等反映残疾人家庭自我发展能力指标;以加入新农合、低保情况等反映社会保障水平指标;以残疾人家庭无障碍改造、残疾人康复需求满足情况等反映残疾人特殊需求指标。其三,它符合临沂农村残疾人扶贫工作的现实。首先,符合农村实际情况,目标明确。由于各村收入情况有差别,以村为单位确立扶贫指标,便于操作。其次,符合残疾人实际情况,针对性强。残疾人由于自身生理心理障碍,贫困原因千差万别,必须一村一计、一户一策,扶贫到户到人。再次,以村为单位开展,残疾人数量相对较少,比较容易推进,见效快。最后,该项工程有具体的指标体系要求,便于考核。

  1.2 基本原则

  1.2.1 坚持政府主导、社会参与的原则。“整村赶平均”工程,实质上是要解决农村残疾人的脱贫致富问题,涉及残疾人康复、教育、就业、创业、社会保障等各个方面,是一个复杂的系统工程。临沂坚持政府主导,加大政策和资金扶持力度,形成了各级各部门齐抓共管的工作机制和工作格局。同时,鼓励企业和社会力量积极参与,共同推动该项扶贫工程的深入开展。

  1.2.2 坚持因户而异、分类施策的原则。区别残疾人家庭所在村和家庭的不同情况,采取“一村一计、一户一策、一人一法”的个性化帮扶措施。因地制宜,根据各村的资源条件、经济基础和市场需求,发掘致富项目,宜种则种,宜养则养;因人制宜,根据各贫困残疾人的具体情况,采取富有针对性的富脑送技培训、就业创业扶助等具体措施。

  1.2.3 坚持扶贫开发和特殊救助相结合的原则。对有劳动能力的残疾人家庭和残疾人,实施开发式扶贫,通过技能培训、扶助就业等措施,扶持其发展致富项目或帮助有效就业,促其依靠自己的劳动增收致富;对重度残疾、一户多残、老残一体和“三无”残疾人等特殊贫困家庭,加大社会保障和救助力度。

  1.3 主要举措

  1.3.1 建立和完善相关政策措施,加大对农村贫困残疾人的扶持力度。认真贯彻落实国家和省、市在残疾人教育就业、医疗康复、低保、新农合、新农保、危房改造、扶贫基地、培训基地建设等方面的优惠政策,积极争取政府支持。此外,不断出台新的扶残助残规范性文件,例如,《临沂市残疾人优惠扶持规定》《临沂市“百千万残疾人就业创业扶贫工程”实施方案》《临沂市超比例安置残疾人就业单位奖励办法(试行)》《临沂市0?6岁残疾儿童抢救性康复救助实施办法》《临沂市关于进一步加强困难群体人员就业援助工作的意见》《临沂市残疾人就业扶贫基地管理办法(试行)》《市级残疾人就业扶贫和创业培训优秀基地评选命名办法》《关于鼓励支持全民创业的实施意见》等一系列特惠政策的出台,为“整村赶平均”工程的顺利推进提供了坚实的保障。

  1.3.2 建立健全服务体系,夯实服务农村贫困残疾人的组织基础。为有效实施“整村赶平均工程”,市残联提出了“组织全覆盖”的基层组织建设目标,建立和完善了全市残疾人基层组织。全市180个乡(镇、街道)残联全部配备了残联理事长和残疾人专职干事,7172个行政村(社区)全部成立残协和残疾人之家,并配备了残疾人专职委员。县(区)、乡(镇、街道)、村(社区)三级建立健全了助残志愿服务联系站等助残志愿者组织,动员辖区内基层干部、社会组织工作人员、负责教育、卫生等行业专业人员和企业代表积极参加,为“整村赶平均”工程的实施提供了重要的人力和社会资源支持。残疾人专职委员和志愿者比较熟悉残疾人的具体情况,了解残疾人的真实需求,对于落实因户而异、分类施策的帮扶原则起到了重要作用。如兰陵县尚岩镇是临沂市蔬菜主产区,有大棚种植传统,镇残联根据当地实际,为具备条件的残疾人每户提供3000元启动资金,帮助建大棚种植蔬菜,年收入2万元以上;蒙阴县旧寨乡白柳南沟村地处山区、有养殖传统,残疾人外出打工不易,村集体免费为残疾人发放种兔在家中饲养,人均年收入2000元以上,最近又建立了养兔基地,残疾人以兔子或者资金入股,根据基地收益享受分红,部分残疾人还可以到基地内劳动挣取工资;莒南县板泉镇龙窝村残疾人都在家种植杞柳、加工柳编,周边基地派人上门指导技术、回收产品,每人每天收入50多元。

  1.3.3 多渠道筹措资金,努力加大扶贫资金投入。一是设立“整村赶平均”工程专项扶持资金。根据临沂市委、市政府《关于加快残疾人事业发展的实施意见》要求,按照以财政扶持资金为主、多方筹集、统筹安排、集中使用的原则,整合财政支农资金、扶贫贴息贷款、彩票公益金、残疾人就业保障金等资源,设立“整村赶平均”工程专项资金,扶持农村贫困残疾人发展种、养、加和家庭副业,开展职业技能和实用技术培训。二是多方筹集爱心资金。设计制作了200台具有公益广告性质的助残捐款箱,安放在党政机关和商场、宾馆、车站等公共场所,不但收到良好的宣传效果,还募集了部分资金。同时,动员爱心企业和爱心人士,为“沂蒙阳光”技师培训提供资金和物资。截至2014年,临沂国旅、九州集团等20余家企业共为“整村赶平均”工程捐赠款项达300万元。三是采取“扶贫+经营”的滚动化运作方式,帮扶措施所产生的“利润”用于再投资。帮扶过程中,乡镇残联与帮扶户签订《临沂市整村赶平均工程帮扶协议书》,残联向帮扶户无偿提供一定的资金或物资帮助其开展种养加致富项目,被帮扶家庭户要在一年或者两年之内向乡镇残联偿还帮扶资金或物资,以帮助下一户残疾人家庭。例如,费县大田庄乡臧家庄最初为20户残疾人帮扶了40只波尔山羊小母羊,协议规定残疾人家庭户在两年之内提供2只小母羊,再帮扶其他残疾人户。之后,不仅臧家庄的贫困残疾人户都养上了波尔山羊,附近两个村的残疾人也通过这种滚动化运作方式养殖了波尔山羊,每户每年增加收入2000多元。

  1.3.4 强化培训,增强农村残疾人就业创业能力。将农村残疾人技能培训纳入扶贫、农业、劳动保障等部门的农村劳动力培训范围,并鼓励用工单位开展面向农村残疾人的定向、订单培训,促进残疾人就业。开展农村残疾人富脑送技活动,实施“沂蒙阳光”技能人才培训计划,帮助符合条件的残疾人参加各类维修师、盲人按摩师等培训;加强种植、养殖等农业实用技能培训,免费教知识送技术,增强残疾人就业创业能力。如郯城县肢体残疾人臧西艳有裁缝手艺,并有经营头脑,县残联帮助其建立北灵服装加工厂,专门经营服装来料加工,同时举办服装加工培训班,每期能够培训三、四个残疾人,现在已解决了20多个残疾人的贫困问题。联系爱心企业和社会爱心人士向参加培训的残疾人赠送创业所需的工具设备,并协调有关部门帮助安排创业场地,使残疾人学员能够在较短的时间内实现就业创业,提高家庭生活水平。

  2 “整村赶平均”的重要作用与意义

  “整村赶平均”工程既是一个重要平台,又是一项综合措施。该工程的实施,既现实地提高了农村残疾人的生活水平,也丰富了弱势群体扶贫研究的理论和实践。

  2.1 现实作用

  “整村赶平均”工程是一个不断发展完善的过程。临沂市2008年首次提出该项残疾人扶贫理念,2012年《国务院办公厅关于印发农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)的通知》,把“整村赶平均”作为一种创新扶贫措施提出,2014年山东省人民政府办公厅印发《山东省残疾人“整体赶平均、共同奔小康”行动方案(2014-2017年)》,其中的“整体赶平均”无疑是对“整村赶平均”理念的深化和升华。该工程在临沂市六年多的实践,对解决全市农村残疾人贫困问题起到了重要的作用。

  2.1.1 扶贫基地发展迅速,开发式扶贫步伐坚实。临沂市把残疾人就业扶贫基地建设与“整村赶平均”工程紧密结合起来,实行同步确定、同步实施的策略。截止2013年5月,全市依托蔬菜种植、畜禽养殖等农民专业合作社,食品、纺织、服装、电子等工业制造企业,工艺品、柳编等加工服务业以及各类培训机构等,建成各类残疾人扶贫基地227个,涉及行业广泛。

  基地负责对辐射带动的残疾人家庭户开展技术培训、上门指导、提供生产资料、产品回收等服务,有效解决了残疾人无技术、缺资金、行动不便、信息不通等问题。如郯城县庙山种兔养殖厂残疾人就业扶贫基地,辐射带动周围45个村的836户残疾人从事肉兔养殖。费县鲁丰塑料厂残疾人就业扶贫基地除安置残疾职工52名外,还将编织袋内膜袋的套装业务进行外放加工,帮助周边村庄50多户残疾人实现了居家就业。据2013年5月统计,“整村赶平均”工程实施后,全市扶贫基地为1.1万名农村残疾人免费进行了各类技术培训,安置残疾人4800余名,辐射带动6600余户残疾人家庭发展致富项目,在改善农村残疾人贫困状况,提升家庭生活水平方面发挥了重要作用。

  2.1.2 特惠措施不断完善,政策性基础保障得到强化。政府为全部农村持证残疾人代缴新型农村合作医疗个人应缴费用,使参合率达到100%;残疾人参加城乡居民养老保险率达到99.67%,重度残疾人参保,政府代缴最低限额个人应缴费用,并可提前五年领取养老保险金。对超比例安置残疾人就业的用人单位,每人每年给予不少于3000元奖励。为保证有康复需求的残疾儿童能够进入机构接受持续救助,对其发放每年度3000元的生活补贴。将纳入城乡医保报销范围的康复项目扩展到69项,脑瘫、智障、孤独症儿童在二级以上康复医疗机构门诊和住院康复,新农合补偿比例达到80%。残疾人就医免收挂号费、诊查费和急诊观察床位费,减收10项检查费用的20%。视力、听力、言语残疾人家庭安装有线电视,免收初装费和减半收取收视费。残疾人免费乘坐市内公交车,公共停车点全部预留残疾人停车位,残疾人可免费停车。建立“沂蒙联通阳光信息无障碍网络服务平台”,聋人手机信息费用减半收取。2014年,提高低保重度残疾人生活补贴标准,每人每月发放60元,使近4万人受益;对16?59周岁的一级重度残疾人和60周岁以上的重度智力、精神、肢体残疾人每人每月发放60元护理补贴,使3.8万人受益。

  2.1.3 关爱渠道得到拓宽,残疾人脱贫致富的信心不断增强。建立了横向到边、纵向到底、职责明确、运转有效的县、乡、村基层残疾人组织网络,夯实了残疾人扶贫事业发展的组织基础。通过实行“基地+残联组织+残疾人贫困户”的扶贫模式,充分发挥残联组织的桥梁纽带作用。积极组织志愿者助残活动,定期帮扶贫困残疾人,为农村贫困残疾人带去支持和关爱。落实省、市、县派“第一书记”到村帮扶特困残疾人活动,“第一书记”带资金进村入户,帮助贫困残疾人家庭选择适宜居家自主就业创业的家庭小项目发展生产,增加收入。来自四面八方的关爱营造了扶残助残的良好氛围,丰富了扶贫助残社会资源,为残疾人家庭脱贫致富增添了信心和勇气。

  2.2 理论价值

  “整村赶平均“工程的实施,进一步丰富了社会工作的增权理论和世界反贫困的可持续生计理论的内涵。

  2.2.1 丰富了增权理论。增权理论起源于20世纪70年代所罗门对美国社会中黑人少数民族的研究,后来被扩展到对弱势群体的研究中,现已成为社会学、教育学、政治学等学科的新兴核心概念,也是精神健康、公共卫生、政治与经济发展、人文服务等实践领域的热门话题[3]。增权的核心假设是相信每个人即使处于艰难的环境之中也是有潜能的,个体的无权地位和无权感可以通过自身努力和外部帮助加以改变,其实质是挖掘和激发服务对象的潜能。增权包括内部和外部两种途径。就“整村赶平均”工程而言,实施的主要是外部增权,包括康复增权、教育增权、就业增权、组织增权、制度增权等。通过外部增权促进被帮扶残疾人增强信心和内动力,看到脱贫致富的希望,从而更好地激发残疾人自尊、自信、自立、自强的勇气。

  2.2.2 丰富了可持续生计理论。世界环境和发展委员会在21世纪议程中,提倡把实现可持续生计作为消除贫困的主要目标。同时指出可持续生计能够在制定发展、资源可持续利用和消除贫困的政策中起到积极作用[4]。近几年来,国外学者主要把可持续生计理论用来研究农村贫困问题,已有成熟的可持续生计的分析框架。近几年来,越来越多的国内学者把该理论运用到解决特殊群体的生计问题,如城乡转型期的农户、经济落后区、山区和生态脆弱区等重点区域农户、失独父母、退役运动员等,研究趋势向跨学科综合性、系统性方向发展[5]。“整村赶平均”工程的目标就是要解决农村贫困残疾人的生计问题,让他们不仅能维持基本生活水平,还能获得可持续发展的能力。“整村赶平均”工程的系统设计,其扶贫目标与可持续生计理念相吻合,对农村残疾人的摸底调查能够看出农村残疾人生计资本的构成情况,所采取的扶贫措施也符合生计策略的要求。所以,“整村赶平均”工程印证了可持续生计理论的发展趋势,为该理论的外延发展提供了新的实践基础。  

  3 推进农村残疾人扶贫工作的思考与建议

  目前,我国农村残疾人扶贫工作已经到了攻坚克难的关键阶段。为此,国务院办公厅、中共中央办公厅印发了《农村残疾人扶贫开发纲要(2011?2020年)》、中国残联等相关单位出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等规范性文件,为农村残疾人扶贫开发工作指明了方向和路径。本研究结合“整村赶平均”工程的实践成果与理论分析,就进一步创新举措做好农村残疾人扶贫工作提出发展思路。

  3.1 加大理论研究力度,进一步形成科学的理论保障体系

  农村残疾人扶贫理论体系应该包括科学合理的残疾人观和扶贫文化观。这些理论研究不仅需要残联有实务经验的人员参加,也要充分利用附近高校和研究机构的科研资源。

  3.1.1 壮大科研理论队伍,实现理论和实践的有效结合。充分利用临沂本地资源,争取和临沂大学、山东医专、临沂财经学校等大中专院校建立联系,发挥他们的人才优势;积极引进外部资源,深化社会扶贫研究,推动社会扶贫理论和实践创新,把临沂市农村残疾人扶贫工作的理论基础打牢。

  3.1.2 充实扶贫研究的内容,发展创新残疾人观和扶贫观。无论是增权理论还是可持续生计理论都重视被帮扶者的主观能动性的发挥,即内部增权的重要性。理论界一般以1978年为界,把残疾人观分为旧新两个阶段。新残疾人观的核心理念是“平等·参与·共享”。对于新残疾人观的这一理念学界没有分歧,但如何实现这一核心理念应该是新残疾人观的重要研究内容,目前国内研究极少。习总书记“看真贫、扶真贫、真扶贫[6]”和“扶贫先扶智”的扶贫观道出了目前扶贫存在的问题以及努力的方向。扶贫应该扶哪些人?如何扶?都是目前急需解决的理论难题。

  3.1.3 采用更为科学的研究方法做好农村贫困残疾人的生计调查,做到精准扶贫。增权理论和可持续生计理论是比较完善的理论体系,有可供操作的理论模型。要做到精准扶贫,必须运用这些模型,做足做细针对农村贫困残疾人的生计调查,分析出农村残疾人贫困的具体原因和真实需求,制定更为精准的帮扶措施,从而实现整体奔小康的奋斗目标。

  3.2 重视社会工作人才培养,以社会工作手段推进农村残疾人扶贫开发工作

  “整村赶平均”工程需要运用社会化的工作手段,整合社会资源、动员各方力量共同参与,这正是社会工作者的强项。目前,作为组织者的各级残联,接受过专业的社会工作理论培训的人员数量很少,整个临沂市残联系统具有社会工作师和助理社会工作师技术职称的不足30人,残联领导干部中就更为缺少。总体上来看,我国目前残疾人社会工作专业化还处于起步阶段,具有明显的行政化色彩,无论是专业机构和专业工作者的发育都严重不足。但是,残疾人尤其是农村贫困残疾人对以“助人自助”为理念的社会工作专业服务的需要十分迫切。因此,采取奖励、补助和政府购买服务等多种激励措施加大对社会工作者的培训力和人才引进力度,把社会工作理论全面引入到农村残疾人“整村赶平均”工作中来,将深刻改变农村残疾人扶贫工作的面貌,有力地推动农村残疾人反贫困工作发展。

  3.3 加大教育扶贫力度,解决发展能力不足和贫困代际传递问题

  农村残疾人的贫困不仅仅是物质资源的贫困,更多的是发展能力问题,是整个生计资本的贫困,即智力贫困、信息贫困、观念贫困、文化贫困。农村贫困残疾人普遍文化水平低,劳动技能差,等靠要的思想较严重。要想彻底改变他们的贫困状况,提升自我发展能力,避免贫困的代际遗传,必须要加强教育扶贫工作力度。目前,“整村赶平均”工程中,扶贫措施虽然已有教育帮扶,但主要局限于义务教育和初高等教育阶段的教育补助和费用减免,学前免费教育问题尚未有具体政策出台,职业技能培训补助的覆盖范围还比较窄,补助力度还有待加强,对残疾人的就业创业培训重技术指导轻思想教育。虽然关注电视、电话等文化产品的家庭拥有情况,但帮扶力度不足。因此,制定亲职教育法和学前教育法,将残疾人父母、儿童免费接受教育以法律条文规定下来很有必要。帮助残疾人就业创业更要从更新观念入手,残疾人职业技能和实用技术培训先从思想教育做起。要建立和完善对残疾人职业技能和实用技术培训机构的奖励措施,加大对残疾人技能培训组织和费用补助的力度,促使贫困残疾人劳动力提高职业技能水平,通过劳动就业和自主创业向现代农业和第二、三产业转移。

  3.4 采取倾斜性政策配置,保护农村贫困残疾人的土地权益

  土地是农民更是农村贫困残疾人的生存之本。党的十八届三中全会对深化农村土地产权制度改革作出了全面部署,以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线,明确了深化农村土地产权改革的任务和举措。在土地确权和流转过程中如何平衡农村贫困残疾人和其他集体成员的利益,如何借助这一契机从基础上解决农村残疾人的贫困问题是目前急需解决的难题。应当按照社会公平正义和普惠加特惠的原则,在农业补贴、金融服务、土地确权、土地流转过程中向农村贫困残疾人倾斜[7],赋予他们优先权,从而缩小与其他主体间的权益实现结果差距,达到与其他主体间的利益均衡。

  3.5 建立动态调整机制,逐步提高残疾人“两项补贴”等福利标准

  2013年2月国务院批转的《关于深化收入制度改革若干问题的通知》明确了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴两项制度。临沂市目前“两项补贴”的数额皆为每月60元,幅度小,覆盖面窄,对提高贫困残疾人生活水平和改善护理质量效果不明显。应逐步提高补贴标准,并区分残疾等级和护理成本确定不同的标准[8]。进一步完善医疗救助、危旧房改造援助、困难家庭入学援助、重度残疾人托养、困难临时救助等配套特惠福利制度,将各项福利标准与经济增长和通货膨胀的总体水平相联系,建立起动态调整机制,从制度上逐步提高农村贫困残疾人的生活水平,减少因病返贫、因学致贫、因灾致贫等情况的发生。

  结语

  临沂市“整村赶平均”工程对农村残疾人扶贫开发工作进行了积极探索,既是农村残疾人扶贫工作的一个操作平台,更是一系列扶贫开发的综合措施,是一个不断发展完善的系统工程。在政府主导、社会参与,因户而异、分类施策,扶贫开发和特殊救助相结合三原则的指导下,采取建立健全服务体系,加大扶贫资金投入,增强农村残疾人就业创业能力等各项措施,在短短五年的时间里,使临沂扶贫基地迅速发展,特惠措施不断完善,政策性基础保障得到强化,关爱农村残疾人的渠道得到拓宽,农村贫困残疾人脱贫致富的信心不断增强,全市残疾人扶贫工作取得了历史性突破。该工程符合临沂农村残疾人扶贫工作的现实,在取得卓有成效的实践基础上丰富了社会工作的增权理论和反贫困工作的可持续生计理论。但该工程毕竟是临沂针对本市农村残疾人扶贫的具体情况采取的区域性措施,具有地方特色,还需要各地结合本地实际具体分析灵活运用。随着残疾人扶贫理论研究的不断深入,社会化工作手段的积极推动,教育扶贫和倾斜性政策配置的有力落实等扶贫措施的进一步精细化,通过全国各地的共同探索和实践,“整村赶平均”工程一定能为解决农村残疾人贫困问题发挥更大作用,为残疾人全体奔小康提供重要的理论支持和实践借鉴。

   

 

  来源:《残疾人研究》2015年第2期