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国际扶贫开发合作项目的实践与启示——以广西为例
时间:2017-01-26| 编辑:yjs_gcn|【

  ■潘清 冯宪 李红

  引言

  贫困是世界各国和国际社会面临的巨大挑战,减贫是人类社会的共同事业,中国的扶贫开发是全球减贫事业的重要组成部分。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》指出,“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段” ,并明确提出,要把连片特困地区作为国家今后十年扶贫攻坚的主战场。根据中国的新贫困标准估算,目前中国农村地区贫困残疾人数量仍在2500万以上,占中国贫困人口的20%以上,他们的生活状况明显滞后于社会平均水平,是贫困人口中贫困程度最重、扶持难度最大、返贫率最高、所占比例较大的特困群体,是我国扶贫开发工作的重点人群。未来10年的目标是让贫困残疾人不愁吃穿,更不愁养老、医疗、住房、子女上学和残疾人特有的康复服务等方面的保障。

  广西连片特困地区位于滇桂黔石漠化地区,自然条件恶劣,土壤植被稀少,涉及7个市、共35个县区,插花式地分布着80多万残疾人。片区里,残疾人贫困人口多、贫困比例高、贫困程度深,自我发展能力弱,扶贫开发成本高、难度大,是扶贫开发工作的难中之难、重中之重,是残疾人同步实现全面小康目标的短板。通过整合各类社会资源,采取差别化扶持措施,不断实践和创新适合残疾人特性需求的扶贫开发工作方式和特色项目,助力贫困残疾人脱贫致富、奔赴小康,是为贫困残疾人创造有利发展环境的重要举措和积极探索。

  为了加强国际减贫领域的交流合作,学习借鉴国际社会残疾人生计发展的工作方法和模式,探索适合连片特困地区农村残疾人扶贫开发新路子,广西残联与国际助残组织在2011-2014年间,在南宁市马山县、河池市大化县开展残疾人“劳动就业和社会保障”合作项目。两个项目县均为国家扶贫开发重点县和集中连片特困地区县。项目在推动落实和健全农村残疾人社会保障特惠制度的同时,致力于实践创新残疾人扶贫开发工作,着力帮助贫困残疾人发展生产增加收入、增强发展能力,在工作方式、资金投放、对象培训等方面实现了较好的经济效益和社会效益。

  1 合作项目实践概况与特点

  1.1 一户一策的参与式扶贫方式

  项目推行残疾人参与式扶贫模式,强化扶贫绩效的针对性、连续性和实效性,逐户分析残疾人致贫原因,根据残疾人的意愿、能力、家庭等条件,结合当地的产业结构和市场需求,采用“一户一策”的工作方法,激发贫困残疾人脱贫致富的内生动力和发展活力,引导他们从自身条件出发、遵循市场规律,自主选择生产经营项目、自主制定生产发展计划,并给予个性化、持续性的到户支持、指导。“一户一策”的参与式扶贫促进了残疾人从“要我脱贫”到“我要脱贫”的观念转变,从“授之以鱼”到“授之以渔”的方式转变。残疾人既实现了增收减贫,又增强了自我发展的“造血功能”,获得扶持的230户贫困残疾人当中,70%能够顺利完成小型生产经营活动,切实做到扶真贫、真扶贫。

  案例一:蓝月凤,女,48岁,肢体残疾二级。因腿脚无力只能依靠轮椅出行。其身体不好经常生病,儿子在外打工,丈夫在老家种地,家里只有她和老母亲相伴。平时蓝月凤会接一些缝补的活,但也只够维持基本生活,家庭环境比较艰苦。乡镇残联的专职委员和国际助残的工作人员几次去到她家,跟她讨论怎样才能使生活能好起来,并为她提出服装加工的建议。起初她犹豫该不该做,因为裁缝的手艺已经好几年不用了,自己也没什么信心,但后来还是下定决心要重操旧业。项目资助她购买了十多捆布料,她又向弟妹借了一些钱作为启动资金,头几个月的生意非常好。后来她用赚到的钱买了一台电动缝纫机,把原本用脚踏的装置改到了台面上,很快就学会了怎么操作,多年前的老顾客也纷纷来找她做衣服。现在她的收入增加了一倍,生活大为改善,家人也为她骄傲。

  1.2 自主管理型扶贫互助资金平台

  项目依托扶贫部门设立的“贫困村互助资金”,在3个行政村试行设立“残疾人家庭生产发展滚动基金”,资金投放量为扶贫部门投放额的15-20%。基金委托村级扶贫互助协会管理、以小额借款的方式支持本村贫困残疾人家庭开展生产经营活动,基金留存当地滚动使用、发展生产。目前,共有30户残疾人家庭得到借款,第一笔借款回收率达到了100%,每户预期年收入增加1000元以上。“残疾人家庭生产发展滚动基金”,将农村残疾人专项扶贫与贫困村整体扶贫结合起来,创新了残疾人扶贫资金投入的融合式平台。

  案例二:潘凤艳,女,36岁,肢体残疾三级,行动不便;她的丈夫唐明忠也有先天性弱视,为视力残疾四级。夫妇两人常年依靠种玉米和养猪为生,还要供2个女儿上学,日子过得很艰难。唐明忠曾经到乡镇信用社申请过贷款,但是由于没有抵押,想发展却一直没有启动资金。项目在他们所在的行政村发放滚动基金后,他们主动申请加入了村级互助协会并从专项资金中获得了1万元的小额借款。夫妇两人用这笔借款购买了6只山羊、2只黄牛和200只鸭苗,全部放养在后山的灌木林当中。唐明忠非常珍惜这次小额借款的机会,他说能得到借款是因为村里相信他们,他们哪怕是借钱也一定要按时还。截止项目结束时,他们已经靠卖第一批鸭子和3只肉羊还清了借款。现在,他们已经有将近20头山羊,还在半山腰修建了牛栏打算继续扩大养牛的规模。

  1.3 以“经济赋能”为导向的扶贫培训内容

  项目双管齐下抓残疾人扶贫培训,在抓好传统的农村实用技术培训的基础上,增加残疾人扶贫对象的社会技能、商业技能、市场经营理念的培训,强化“经济赋能”的理念,充分调动和发挥残疾人的自主性和能动性。

  1.3.1 加强宣传。针对残疾人信息相对闭塞和缺乏服务渠道的困难,项目着力提升残疾人的社会技能,以“残疾人的中国梦”为主题,面向残疾人扶贫对象设计2014年挂历内容,挂历展示了“学有所教、病有所医、残有所康、住有所居、劳有所得、困有所济、行有所畅、老有所养”八个方面的美好愿景,图文并茂地宣传广西残疾人扶贫开发规划中的各项政策和服务项目,增加扶贫政策知识及服务信息的知晓度。

  1.3.2 组织交流。针对残疾人缺乏脱贫致富的自信心和生产发展计划的问题,项目专门收集整理了农村残疾人创业致富的视频故事走乡入户播放,组织残疾人扶贫对象进行小组交流和互访学习,交流种养技术、生产经营心得,帮助残疾人树立生活信心并扩展他们的人际交往圈子以增加社会资本。

  1.3.3 沟通信息。针对残疾人信息闭塞,缺少市场渠道的问题,项目积极促进一部分受益人参与到都市农圩生态品市场,让他们直接面对消费者,了解消费者需求,提升自己的产品经营理念。

  1.3.4 开展培训。针对残疾人大多存在受教育水平低、经济成本核算能力差的弱点,项目增加了商业技能培训内容,邀请农村生计顾问开发了一套图形版的商业技能培训教材,引导残疾人分析生产经营活动的成本和收益,提前设想生产经营过程中可能出现的风险并做好防范和准备,让他们通过学会算“经济账”和学会做“商业计划”来更好地规划家庭增收方式。

  案例三:潘荣南,男,48岁,肢体残疾一级。因为天生行动不太方便,家人帮他做了一块装有4个小轮子的小木板“行走”。40多年来,他去过最远的地方就是古寨乡的街上。他从懂事开始就很清楚的知道自己和别人不一样,所以尽管看起来显得开朗,但潘荣南的内心却是封闭的。正因为这样,虽然在家里开了一个小商店,但是他把所有的货物都锁在一间小房子里,担心别人来拿东西不给钱就会跑掉,所以生意一直不太好。在项目的帮助下,乡镇残联专职委员多次到访潘荣南家来跟他讨论怎么才能让他的小商店做得更好,随后项目工作人员带领潘荣南到其他乡镇跟同样开小商店的残疾人交流。当他看到比自己行动还不方便的人都能打开门来做生意的时候,受到很大启发,觉得应该要做新的货柜把货物都摆出来,这样生意会比现在好。在项目的帮助下,潘荣南做了新的货柜和货架,并且也慢慢学会了记账。他现在不担心人家来拿东西不给钱了,因为觉得“相信别人就是相信自己”,生意也有了明显的起色。

  2 合作项目创新实践对基层扶贫工作的推动

  2.1 一户一策的工作方法落实了精准扶贫工作机制

  2013年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确提出“建立精准扶贫工作机制”,要求“专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接,深入分析致贫原因,逐村逐户制定帮扶措施,集中力量予以扶持,切实做到扶真贫、真扶贫”。项目正是按照这一工作机制设计了“一户一策”的工作方法,即深入贫困残疾人家庭,通过观察和访谈了解他们的生活现状、生产条件、发展意愿和劳动能力,根据这些因素并结合市场情况协助他们制定生产经营方案。项目提供的生产发展扶持资金直接到户,并且由当地乡镇的残疾人专职委员作为帮扶的责任人监督资金的使用情况,确保扶持资金用于采购生产物资或设备。同时,专职委员在项目的指导下对贫困残疾人进行定期跟踪回访,根据残疾人生产经营活动进展的实际需要协调农业技术人员入户指导或组织外出交流学习,既保证了生产经营活动的顺利进行又帮助贫困残疾人掌握了一定的技能,真正做到了“集中力量予以扶持”并“确保在规定时间内达到稳定脱贫目标”。因此,在“一户一策”的工作实施中,当地的残疾人专干发挥主导性作用,作为主要的协调人了解残疾人的需求,和他们一同探讨生产发展思路,并积极动员社区资源提供支持,例如农畜技术人员、村里的生产大户、村干等。

  2.2 滚动基金模式探索了贫困偏远地区金融服务模式

  国务院办公厅2012年1月印发的《农村残疾人扶贫开发纲要(2011-2020年)》中提出“贫困村互助金为符合条件的残疾人及家庭发展生产提供支持”。但是在广西大多数贫困县,由于每个行政村的互助资金总数非常有限,通常只能满足30-50个贫困户的借款需求,贫困残疾人家庭一般难以从中获得借款。加之村委会的管理小组对残疾人的发展能力认识不足,认为残疾人没有劳动能力或偿还能力,一般不会将残疾人作为优先借款的对象。虽然有种种限制条件,但对于居住在偏远山区的贫困残疾人而言,互助资金是比正规金融机构手续简单且比较便捷的资金来源渠道。考虑到这些现实因素,项目率先在三个已经设立贫困村互助资金的行政村进行试点,分别注入2笔4万元和一笔2.5万元的资本金专门用于为贫困残疾人提供小额借款,除了申请人条件之外的其他程序,如担保、审核等均与互助资金相同。与此同时,项目还对这三个试点村的村委会互助资金管理小组成员进行培训,改变他们对残疾人的传统观念,让村委会成员认识残疾人有脱贫的意愿和能力,从而平等地看待贫困残疾人和其他贫困户。

  2.3 经济赋能的工作导向体现了以人为本的发展核心

  党的十八大报告明确提出“坚持以人为本”的执政理念。“以人为本”主张人是发展的根本目的,而且主张人是发展的根本动力。同样,残疾人扶贫开发工作也更要注重残疾人的发展,并依靠残疾人自身的能动性来实现这一发展。“赋能”一词起源于商业管理,其目的是为了消除妨碍人提高工作效率的种种障碍,让人有更多的自主权来控制自己所做的事情。

  项目开始之初就以“经济赋能”作为开展各种活动的导向,着重通过创造有利条件消除妨碍残疾人参与经济活动的障碍,以帮助残疾人尤其是贫困残疾人提高自主性,让他们能够积极地为改善自身的生活质量而努力,并在这一过程中不断积累脱贫和发展的经验和能力。因此,不论是通过提供资金扶持还是小额借款,项目都要求生产经营活动的计划要由残疾人自主提出,即便一开始残疾人由于信息闭塞见识较少等原因还没有具体的想法,项目也会通过播放残疾人创业视频、组织外出参观等各种形式来开拓他们的眼界。此外,在生产经营活动开展过程中,即便有的残疾人受到身体条件的限制需要家人的帮助才能完成,但是项目也尽量确保他们始终参与并且对这个生产经营活动抱着很强的拥有感。否则,残疾人如果没有实际参与其中,即使生产经营活动能够成功盈利,但他们的能力经验得不到提高,同时他们也会因为无法为家庭收入的提高作出贡献而一直处于依赖的状态和较低的家庭地位。

  一个“以人为本”的社会不能单以GDP来论发展,同样的,在“经济赋能”的导向中,也不能单纯以单户收入多少来衡量贫困残疾人的发展,而是需要同时注重残疾人自身的自主参与和能力提升。

  3 合作项目工作方法对国际先进理念本土化应用的促进

  3.1 以权利为本的双轨式工作方法

  双轨制工作策略的精髓体现于既要充分赋能赋权残疾人,让他们充分发挥潜能,成为消除或减少参与障碍的主导者;同时,又要协助义务承担者或服务提供者有效履行职责,保证残疾人获得有质量的服务和有效的支持,减少或消除残疾人日常参与所面临的外部环境障碍,促进他们的参与和社会融入。要有效应用这一策略,项目需要确保所有利益相关方都充分参与其中,共同改善或消除社区环境障碍、人文态度障碍以及服务体系的障碍,这样既使残疾人受益,为他们的参与提供便利,同时也调动他们的积极性,让他们成为责任承担者而不仅仅是受益者。这个过程中,参与式的工作方法发挥了核心作用。

  参与式的工作方法是指在外来者的协助下、当地人能运用自己的知识分析与他们生产生活相关的环境和条件,从而制定出适合自己发展的计划并展开相应的活动,最终使自己能够从中受益。在这个过程中,个体或群体自己分析面临的现状及发展问题,确定自己的发展意愿,找出限制发展的问题,分析其原因,并针对原因提出可能解决的现实办法。因此,参与式的工作方法追求的不仅仅是一个结果,更重要的是参与者经历了一个识别、分析、思考问题并商讨对策的过程,这有利于他们主动承担起解决问题的责任,而不是简单依靠外来力量提供的帮助。参与式的工作方法从本质上而言就是 “从群众中来,到群众中去”。这就要求改变自上而下的以行政命令的方式开展工作的传统工作方法,更加注重工作的过程并强调在此过程中群众能力提升和对决策的贡献,也就是“问需于民,问计于民”在基层的实际应用。

  在残疾人扶贫开发工作中,参与式的工作方法体现了残疾人获得平等的机会和权利,并增强他们对实现自身价值的愿望,积极融入家庭、社区和社会,这对于残疾人自身的发展是非常重要的。为了保证残疾人真正能参与到讨论中,项目专门设计了很多通俗易懂的图片工具来帮助听力障碍、智力障碍、沟通障碍或者受教育水平低的残疾人更好地理解投入、产出、生产周期、销售收入和利润等概念和知识。并且对每一位贫困残疾人都通过多次入户反复协商讨论制定生产发展计划,让残疾人有充分的时间独立思考并发表更多的意见。

  残疾人及其家人都参与到生产发展规划的制定当中,改变了目前家庭或社区的发展中忽视残疾人诉求和愿望的现象,能够改善残疾人在农村中的弱势地位和与家人间的沟通、联系和交流,为他们改善生活状况,提高自我发展能力起到重要的推动作用。

  3.2 融合的残障观和包容残障的社区发展理念

  由于长期以来的歧视与隔离,残疾人往往被排除在主流服务之外,不能获取平等的参与机会和相关服务。因此,又进一步加剧了他们的边缘化,进入残障与贫困的恶性循环。

  包容残障的社区发展策略是基于世界卫生组织、联合国教科文组织、国际劳工组织和国际残疾人发展联盟共同开发的社区康复策略的延伸和升华。根据世界残疾报告,世界人口中约15%是残疾人,发展中国家82%的残疾人生活在贫困线以下。为了实现联合国千年发展目标以及保证“公正与持续的发展变化”,必须考虑残疾人的权利、需求和远景,越来越多的人已经在这一点上达成共识。鉴于这种情况,现在社区康复被认为是对社区内残疾人的需求作出响应的主要策略之一。这一策略强调以残疾人机会均等为目标的包容性社区发展。现在社区康复不再仅仅是在资源有限的环境中以社区为基础应对康复需求,而被认为是调动整个社区尽可能地包容残疾人的方法。“社区康复指南2010” 提倡多个部门合作、社区与个人参与、公私伙伴合作以促进残疾人能够平等地享受和实现社区康复矩阵图中五个领域的各种权益和需求,包括经济、健康、教育、社会关系和赋权。

  因此,在残疾人扶贫开发工作中,对贫困残疾人和其他贫困人群一视同仁,给与平等的机会和资源非常重要。项目在贫困村互助资金的体系内为残疾人提供专项借款,就是为了帮助残疾人能够融入社区的扶贫机制中,与其他贫困户一样获得小额借款的支持,将残疾人的发展需求融入到社区大群体的发展需求中,这有助于帮助他们在发展生产经营的同时改变社区对他们的观念,看到他们的能力和价值。

  4 合作项目实践的经验与启示

  4.1 为残疾人赋权增能

  中国政府已于2008年批准签署了联合国《残疾人权利公约》,公约第二十八条适足的生活水平和社会保护款规定,缔约国确认残疾人有权获得社会保护,并有权在不受基于残疾歧视的情况下享有这项权利;缔约国应当确保残疾人,尤其是残疾妇女、女孩和老年人,可以利用社会保护方案和减贫方案。项目实践的双轨扶贫的策略充分尊重公约的原则和框架,残疾人成为减贫工作的权利主体。因此,扶贫开发工作不仅应该着眼于贫困残疾人的脱贫致富,更应该着眼于让残疾人的生活水平和社会地位显著提高,有尊严地面对和融入社会,让残疾人拥有发展的条件和环境,充分实现其自身价值。这些目标的实现是以残疾人的充分参与为前提的。谋划农村贫困残疾人的发展,最了解实际情况的是残疾人;提高自己的生活水平改善自身生活质量,最具首创精神的也是残疾人。因此应该充分发挥残疾人的主体作用,在各项扶贫开发项目和活动当中,尊重残疾人的主体地位,调动残疾人的积极性、主动性。这要求基层残疾人工作者更加注重为贫困残疾人提供支持重建他们的自尊自信和生存的社会技能,首先帮助他们摆脱精神上的贫困,例如自卑、封闭、懒惰、绝望等等,激发他们自行发展的原动力,否则再多的物质帮助也只能让他们在贫困的现状中原地踏步。这就需要广大基层工作者要充分了解每个服务对象,与他们建立信任关系,同时通过家属参与、小组互助、邻里支持等方式,让残疾人获得更包容的环境,提升促进他们发展的社会资本,让残疾人融入其中,共同发展。

  此外,掌握一技之长是贫困残疾人发展的有力保障。由于大部分残疾人特别是农村残疾人文化水平低,因此普通的技能培训也需要根据他们的移动受限、接受程度低等障碍情况进行调整。比如种养殖技术需要在实际操作过程中不断强化和积累,经营管理技能需要在实践中不断摸索和领悟。因此,项目实践应采用各种多样化、多层面的培训方式,例如定期上门指导、现场观摩、学徒制实习等,这些应进一步在扶贫实践中推广。

  4.2 发挥基层残疾人专职委员的桥梁作用

  国际助残与广西残联合作的一户一策的扶贫实践中,乡镇残疾人专职委员发挥的作用不可忽视。他们是最基层的残疾人工作者,在项目实践的扶贫开发工作中起到了桥梁的作用,是连接残疾人和各种公共服务资源之间的纽带,这就要求他们既能够协调当地的资源和服务为残疾人提供帮助,又能够多方面反映残疾人的需求和呼声。因此,在帮助贫困残疾人脱贫致富的过程中,基层残疾人专职委员知识、技能和信息的储备要达到较高的水准,视野要比较开阔。

  为了让专职委员更扎实有效的开展工作,仅仅布置任务是不够的,还需要各级残联为他们提供各种学习、培训的机会,并能经常深入基层督导他们开展具体工作。因此,除了基本的业务知识,相关工作方法和能力建设也是必不可少的,包括与残疾人沟通、为他们提供心理疏导、组织小组活动,寻找和协调各种社区资源和支持等等。此外,有关简单的生产经营、农技经验等知识技能对于专职委员促进残疾人的生计发展也很有帮助。只有当这些基层残疾人工作者成长起来并且能够独当一面的时候,残疾人的扶贫开发工作才能做得更扎实更细致。

  4.3 创造条件使贫困残疾人从村级扶贫互助协会中获得启动资金

  国务院扶贫开发领导小组办公室和财政部自2006年起在全国开展贫困村互助资金试点工作,其载体为互助协会,即在县级民政部门登记注册的行政村一级非营利性社团组织,资金来源包括财政扶贫资金,原则上每个试点村各安排15万元;村民自愿交纳的互助金,即每户100元会员费;社会捐赠资金等,每个村通常在15万-25万元。互助资金在互助协会内封闭运行,有借有还、周转使用、滚动发展、不得私分、利益共享、风险共担。互助资金是“民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金”,其重点在扶贫,关键在互助,方向是合作。

  截止2013年底,广西共有240个贫困村开展了互助资金的试点。从试点情况看,互助资金在缓解贫困农户生产资金短缺、促进增收等方面取得了初步成效。针对目前普遍存在的互助资金总盘子比较小,贫困残疾人难以获得优先借款机会的问题,建议相关部门效仿项目实践的扩大互助金的模式,一方面倡导政府将一部分就业保障金向农村地区倾斜支持农村的扶贫和自主创业,向贫困村互助资金中注入专项资本金,每个村可给3-5万元,为贫困残疾人提供小额借款,每个行政村覆盖10-15户有发展意愿和劳动能力的贫困残疾人。另一方面可以参照贴息贷款的模式为从互助资金中获得小额借款的贫困残疾人提供占用费补贴,每1万元的小额借款年占用费不超过840元,比正规金融机构的贷款利率低很多。

  偏远地区的贫困残疾人居住分散且出行不便,而互助协会在行政村一级有较好的群众基础,并且互助资金的使用比较便利,相对于银行而言,不需要抵押或者繁琐的审批手续,成本较低,仅收取不高于月7‰的占用费,是较为适合农村贫困残疾人的小额借款形式。此外,依托互助协会向残疾人提供小额借款,能够将农村残疾人的“小扶贫”与贫困村的“大扶贫”结合起来,有利于在农村扶残疾人扶贫开发的实践中开创“融合性发展”的良好局面,有效整合资源,解决农村残疾人生产发展借款难的困境。

  结语

  面对新一轮扶贫开发,习近平总书记提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的新要求。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求建立精准扶贫工作机制。残疾人扶贫开发工作必须进一步解放思想,开拓思路,坚持政府、市场、社会协同推进,改革创新残疾人扶贫开发机制,形成扶贫开发合力。国际助残与广西残联合作的经验对于石漠化地区的残疾人扶贫工作具有借鉴意义,有利于转变思路,基于残疾人的权利,充分调动社区资源,推动以人为本、融合发展的扶贫策略,积极促进残疾人社会经济融合。  

    

 

  来源:《残疾人研究》2015年第2期