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农村特殊困难残疾人扶贫政策实证分析
时间:2015-09-30| 编辑:yjs_gcn|【

  ■高圆圆

  引言

  我国有8500万残疾人,其中70%的残疾人生活在农村地区,由于残疾影响、受教育程度偏低、缺乏技能和机会不均等等原因,绝大多数农村残疾人家庭的生活水平远低于一般农民家庭,有20%以上的残疾人生活在国家贫困线以下。他们的生活境遇十分困难,经济能力十分有限。统计表明,经济来源中,家庭和亲属的比例不到10%,而绝大部分依赖国家、集体和慈善组织。为了促进社会的公平公正,实现残疾人同步小康的目标,切实做好残疾人扶贫工作,扶助农村残疾人摆脱贫困,解决温饱,是当前全面建设小康社会的重要任务。特别是那些有特殊困难的残疾人——生活在农村无固定收入的重度残疾人以及“多残一体”“老残一体”“病残一体”的残疾人贫困户,他们在家庭生活、医疗、康复、照护、就业等方面存在更多和更为严重的困难,是残疾人扶贫政策中的重点和难点。

  1 现行农村扶贫政策状况分析

  1.1 生活救助政策

  针对一些残疾人贫困户的特殊困难,各地民政局出台了特殊困难残疾人生活救助政策,进一步规范特殊困难残疾人救助工作,对一户多残、依老养残等特殊困难家庭提供生活上的物质救助和现金救助。根据中国残联统计公报,2014年我国有233.2万贫困残疾人得到扶持,其中119.9万人通过扶贫开发实现脱贫;基层党组织助残扶贫项目帮扶95403名农村贫困残疾人,其中首次接受帮扶57678人。

  例如,在经济条件较好的江苏省,有些城市制定了特殊的救助政策。如南京市制定了《南京市特殊困难残疾人生活救助暂行办法》,规定“特殊困难残疾人未享受城乡低保、农村五保供养和城市‘三无人员’供养的,均可申请获得特殊困难残疾人生活救助”,“重度残疾人无稳定收入的参照当地城乡低保标准的全额发放生活救助金;有稳定收入但低于当地最低生活保障标准的,参照当地城乡低保标准补足差额;一户多残、依老养残家庭中的残疾人,参照不低于当地城乡低保标准的60%发放生活救助金。而苏州市的标准要高于南京市,规定“对无收入的残疾人按当地低保标准的120%实施全额救助,本人有收入的按当地低保标准120%实施差额救助。”相比之下经济落后的贵州省也提出了相应的生活救助政策。在贵州省残疾人事业“十二五”发展纲要(2011-2015年)中,明确规定了对特殊困难残疾人的实施生活救助,提出“农村低保对象中的重度残疾人在其享受基本保障金的基础上,每年按不低于当地农村低保标准20%的比例增发补助金。家庭经济状况整体不符合农村低保条件,但家庭年人均纯收入在当地农村低保保障标准150%以内的,其家庭中已经成年的丧失劳动能力的重残人员,可以分户独立提出申请。”

  归纳起来,现行的对残疾人生活救助政策有三个特征,一是各地方政府均提出相应的生活救助政策;二是对残疾人的救助政策标准均以低保为参照标准,水平均不高于120%;三是落后地区的残疾人生活救助规定未体现出更多的帮扶和倾斜。

  1.2 开发项目和技术培训

  残疾人技术培训是一项为提高农村贫困残疾人发展生产的能力,学习掌握相关实用技术的政策。中央对中西部地区开展农村贫困残疾人实用技术培训给予补助;中国残联则负责中央补助资金的分配和管理,地方残联负责培训的具体安排和实施。实施“整村推进”扶贫开发的乡、村帮助有劳动能力的贫困残疾人参加生产劳动;非国家扶贫开发工作重点县将残疾人扶贫纳入当地经济社会发展规划,重点解决低收入残疾人及其家庭的相对贫困问题,积极推广实物扶持,广泛动员社会力量,对贫困残疾人开展“帮、包、带、扶”。2014年,我国接受实用技术培训的残疾人达到72.6万人次。“万村千乡市场工程”助残扶贫项目安置6865名贫困残疾人就业,帮扶贫困残疾人创办1990个村级农村店。

  各地政府大力落实和开展实用技术培训,取得了切实成效。不仅帮助了一些残疾人掌握脱贫技能,还使他们的收入得到增加。例如,北京把扶贫项目、政策、资金和措施直接落实到当地有劳动能力、有致富愿望的农村低保户和低保边缘户的残疾人家庭。江苏省兴化市选择经济效益好、辐射能力强、生产项目适合残疾人的农村专业合作社作为依托,建设残疾人扶贫基地。四川大邑县进行创新,采取资助残疾人入股农业合作社模式吸纳残疾人到基地从事相关生产,并通过入股分红方式解决残疾人就业和增收问题。还对贫困残疾人家庭进行无偿再扶持,实行“普惠+优待”的政策,通过县残联扶持、乡镇残联规划、村残协服务,龙头企业带动,以整村培训、整村扶持、散户(残疾户)养殖、示范户(大户)带动、市场化运作、规模化发展的方式,实现了“产、供、销”一条龙服务。2008年因遭受冰雪灾害袭击,丘陵山区靠种植佛手瓜为家庭经济支柱的广大农户损失较为惨重。县残联为鼓励扶持残疾人发展佛手瓜种植,并多方筹集专项扶持资金4万元用于支持这些残疾人家庭购置种苗、基础设施建设和开展技术指导。

  开发项目和技术培训是通过农村实用技术培训、实物发放等形式,依托龙头企业、种植养殖协会、残疾人个体种植养殖大户,直接扶持贫困残疾人开展家庭种植养殖项目。其特点在于是以脱贫项目和培训种植、养殖为主,以及电动车修理、按摩等各类职业培训;采取的是产供销一条龙、普惠加优待、无偿再扶持;为贫困残疾人兔舍修建、饲养管理等进行入户指导、水稻栽培技术及后期田间管理知识。从积极的效果上看,切实提高了残疾人脱贫致富的技能,也提供了生产和经营的便捷渠道,安置和辐射的残疾人家庭生活状况明显改善,解脱或减轻了家庭贫困,并带动了一部分残疾人走出“等、靠、要”的困境,实现经济和社会效益的双赢。其不足主要是受益人范围比较有限。即开发项目或者技术培训的受益对象,多是那些具备一定劳动能力的残疾人,或者是能够自理的残疾人家属。而未针对那些有特殊困难的残疾户或者有特殊困难的残疾人提供更适合的项目。

  1.3 康复扶贫贷款

  在选择好项目的基础上,没有资金配套也不可能实施,为了最大限度保障残疾人利益,政府提出为残疾人提供康复扶贫贷款的政策。康复扶贫贴息贷款是国家专项用于残疾人扶贫的信贷资金。中央每年安排一定数量的贷款计划专项扶持农村贫困残疾人开展种植、养殖和加工业的生产项目。针对康复扶贫贴息贷款的贷款利率,中央财政给予贴息,贫困残疾人得到贷款扶持的同时还将享受国家给予贷款利率的优惠。康复扶贫贴息贷款的使用方式包括很多,其中小额信贷是在扶持贫困残疾人发展生产,提高收入方面见效显著的方式之一。中国残联与财政部、国务院扶贫办和中国农业银行具体负责康复扶贫贴息贷款的使用和管理工作。截止2014年,康复扶贫贴息贷款扶持6.1万农村残疾人, 残疾人扶贫基地达到6593个,安置12.4万残疾人就业,扶持带动25.8万残疾人家庭。例如,江苏兴化市向贫困残疾人发放扶贫物资和扶贫贷款。先后为2890户贫困残疾人发放蚕种、蚕药、鱼药、鱼苗以及农药、化肥等扶贫物资,累计投放扶贫资金239.5万元,同时发放康复扶贫贷款152万元,有效解决了部分贫困残疾人的实际困难。

  康复扶贫贷款这一政策的实施获得的优势比较突出,即贷款贴息+贷款利率优惠政策,对于贫困残疾人家庭政策实惠较大。一些地区是对贫困残疾人发放物资和投放扶贫资金,也切实解决了贫困残疾人的一些实际困难。而不足主要是两个方面,一是这些仅仅是物质和资金资助,未考虑扶助性服务,缺乏后期跟踪资助,如享受贷款后,因受灾或者技术错误等失败后的补偿资金;二是贷款与扶贫生产项目挂钩,享受人群有限,重度残疾人、一户多残、依老养残的人无缘从中受惠。

  1.4 危房改造

  为了缓解农村贫困残疾人住房困难,改善住房条件,中央安排彩票公益金专项用于农村贫困残疾人危房改造项目。中国残联和财政部共同负责该项目的实施与管理。2014年共完成9万户农村贫困残疾人危房改造,各地投入危房资金8.5亿元,使10.3万残疾人受益。

  对危房改造的评价也存在优势和不足两个方面。优势是通过危房改造项目,贫困的残疾户盖起新楼房,建设新家园,切实改善了居住条件。不足之处在于该政策的效果存在着不平衡现象。因各地方财政情况的差异,经济发达地区状况较好,但是一些经济欠发达地区可用于危房改造的财力十分有限。危房改造补贴款额度较低,当残疾人盖房后,得到的经济补偿远远不能填补家庭的经济缺口。家境贫困的残疾人盖起房后,生活更是雪上加霜。例如一些残疾人家庭因没有积蓄建房子,到处借钱,导致进入新房后又债台高筑,重新落入了新的贫困。还有一些重度残疾人户家庭本来就贫困,因种种原因造成资金不足,导致盖房半途而废。

  1.5 教育扶贫

  近年来,为了切实抓好教育扶贫,对残疾人和残疾人子女义务教育实施“两免一补”,每年对考上大学的残疾人和残疾人子女发放一定的补助,补助资金达80多万元。虽然义务教育的政策力度不小,但是有效性不高。2013年度,全国6?14岁残疾儿童接受义务教育的比例为72.7%,比上年度提高0.8个百分点,虽然残疾儿童接受义务教育比例比过去有所增加,但与全国适龄儿童的义务教育平均水平相比,仍有很大差距。特别是农村,适龄残疾儿童接受义务教育比例仍然很小。究其原因,与城乡之间特殊教育资源的差距有关,也与农村残疾儿童的家庭经济条件有关。目前,我国特殊教育学校数量较少,且大多集中在大城市,一些远离城市的农村残疾儿童几乎享受不到。即使是有能力来城市上学的农村残疾儿童,也因特殊教育学校管理制度上的不完善,以及对孩子自理能力的要求,让无法生活自理的残疾儿童没机会跨入校门。

  2 扶贫政策失灵的原因分析

  尽管政策投入巨大、政策内容丰富、政策的主导方千方百计的发动,但是政策并未取得令人满意的效果。究竟是什么原因造成政策对象没有充分参与到扶贫政策、从而未能在扶贫政策中充分受益?

  2.1 政策内容方面的问题

  2.1.1 救助政策缺乏特惠性。以生活救助政策来看,特殊困难的残疾人只能和普通贫困的健全人得到基本差不多额度的低保救助,而无其他特殊补贴和救济,在这一点上无法体现政策对残疾人的特殊照顾。例如,在一个乡村的调查结果显示,该村84个享受低保的对象中仅有14人是残疾人,仅占残疾人总数的16.67%,大部分残疾人生活处于困难状态,没有基本生活保障。一般只有中度和重度残疾人才有低保,这部分残疾人几乎或完全没有劳动能力,单依靠低保难以维持正常生活的衣食住行以及医药的需求。有的残疾人全家所居住的泥草房甚至需要将塑料布铺在房顶上以遮挡雨水,而且由于家里要抽出人全天或不定时照料残疾人,使得整个家庭的经济状况陷入极大的困境。从新农保参保情况来看,重度残疾人参保能够得到政府的政策优惠,轻度残疾人无法享受政策优惠,只能依靠自己的能力参保。轻度残疾人虽然有劳动能力,但是由于体力劳动受到限制,家庭条件很困难,也同样无力承担农村社会养老保险的参保费。所以,对他们来说养老仍然是一个严峻的问题。而“五保”只有那些孤寡老人和“三无”的残疾人能够享受。对生活困难的一户多残的残疾人家属来说,除了低保、农保、五保之外,没有其他优惠政策,生活难题始终无法破解。

  2.1.2 政策缺乏残疾人参与。整个政策过程缺乏残疾人参与,致使政策目标确定出现失误。即潜在劳动力被排斥在开发项目外。通常来讲,人们对残疾人劳动能力存在错误的认识,导致人们对残疾人劳动意愿的重视程度不够,甚至忽略了这个因素。事实上,残疾人及其家属对扶贫政策参与意愿很强。本研究在某村的调查中,在被询问是否愿意参与自主创业、扶贫项目等时,有90%的残疾人都回答了“愿意”,甚至是年纪较大的老年人残疾也有劳动的意愿。事实上,很多残疾人也存在劳动的潜能,虽然有些能力丧失了,但是其他方面的能力却完好无损,甚至比健全人还要优秀。例如,视力残疾人虽然视力存在缺陷,但是却有着出色的手工技巧、智慧的大脑、充沛的体力,他们有着十分强烈的劳动愿望。劳动是人的一项权利,对残疾人来说也是如此。所以,残疾人也需要平等地享有劳动权。扶贫政策应当将是否有劳动意愿作为评判扶贫对象的条件,而不应只将残疾人是否能够劳动作为筛选的主要条件。只有这样才能真正尊重残疾人的劳动意愿,实现残疾人劳动的权利。

  2.2 政策项目协调问题

  扶贫政策中的开发项目和救助项目都是扶贫政策的一部分,两者缺乏协调、整合和对接,运行机制僵硬缺乏弹性。调查显示,在扶贫政策的选择上,没有给予残疾人充分的选择权利,而是根据政府财力和能力,选择了简单生硬的“一刀切”方式。即有劳动力的就被列为扶贫开发项目的施予对象,而没有劳动能力的全部被划入社会救助项目。那么,能够通过康复或者辅助器具进行劳动的残疾人,就被直接送入了接受救济的行列。而符合扶贫开发和培训的对象,就需要加入项目的学习和培训当中。当然,一些地方政策实施者也给予了有限的选择,但也未尽合理。例如,“要么要低保,要么要地”这种选择也没有考虑残疾人家庭的劳动能力和收入水平。实际上,有些家庭虽然有一定的劳动力,很需要土地。但是由于劳动力有限,生产率低,再加上一些水灾旱灾的不确定因素,收成很难保障一个家庭的生活,仍然需要低保来维持生活。然而却被告知,既然选择了土地就无法再享受低保。

  2.3 政策执行过程问题

  2.3.1 政策执行存在偏差。一般在农村低保的流程,应是通过村民小组的讨论确定。然而实际上,是由村委会与镇政府办事人员商榷而定。一般低保政策的落实是看一户有多少个人属于贫困对象就领取多少份的低保金。然而,实际执行过程中却不是这样,而是一户只能领取一份,以便将低保资金分配出更多份额,照顾更多的家庭。而残疾人稍有“特权”就是按照一户有几个重度残疾人来计算,有几个重度残疾人,那么就有几人可以领取残疾生活救助金。那么,该家庭其他人就没有资格再得到低保。

  2.3.2 扶贫政策传达渠道受阻。由于政策信息的宣传不够深入,农村基层存在政策受益分化的现象。残疾人由于自身身体存在缺陷,常常封闭在家中,这就使得政府针对残疾人制定的相关政策难以顺利、及时的传达。而且越是残疾程度较重的残疾人,越难以和他人进行日常交流,从而越难以获得信息。而残疾程度较轻,或与基层工作人员有亲戚关系、居住较近的残疾人则更容易得到这类信息,从而使得农村残疾人当中出现一种分化,即某项政策一部分人知道,另一部分人不知道,造成政策受益分化的情况。

  2.4 政策的资金支持问题

  缺乏启动资金和后备资金也是导致政策效果欠佳的原因。项目启动经费是参与一个项目的前提。而贫困残疾人家庭生活困难,根本没有资本再启动项目。以危房改造政策为例,在已经实施了危房改造的地方,因没钱而没有申请的残疾人家庭颇多。例如,在本研究调查的某县有贫困残疾人家庭2652户,共有687户进行危房改造,其中402户已经进行了危房改造,接受了建房救助款的政策优惠,而还有285户残疾人的危房没有改造完毕。可见,有1965户没有进行危房改造,占所有贫困残疾人户的74.13%。创业扶贫项目中也存在因为没有启动经费而无法实现的情况。在调查走访的乡村中发现,有部分残疾人的家属有创业的需求却没有创业。他们希望能在家附近创业,希望利用家里的院子进行些养殖产业,但是由于缺乏启动资金而无从开展。

  2.5 扶贫理念问题

  在现有的扶贫政策落实中,“具备自我发展能力的个人和家庭,……已经逐步摆脱了贫困的状况。但相当一部分人因老弱病残丧失了基本的劳动能力的人,目前的扶贫策略对他们脱贫难以奏效”。

  残疾人之所以贫困,许多是因身体缺陷而制约了劳动能力的发挥。但是,这些缺陷和劳动障碍并非是不可克服的。一些存在潜在劳动力的残疾人,经过康复和辅助器具的配置,也能正常或者部分正常地参与到劳动之中。视力残疾人通过白内障复明手术、放大装置,也能够解决视力造成的劳动障碍;智力残疾人如果经过专业的训练和培训也能从事农活和其它劳动,肢体残疾人如果有了无障碍坡道、田间轮椅等代步工具,也就消除了行动的不便。

  当前,扶贫政策从决策层面尚未认识到劳动能力因素是扶贫政策成功的关键。而要使得残疾人脱贫致富,最根本的还是解决这些障碍。在扶贫政策设计上,不能仅仅是关注救济和项目帮扶,还要对残疾人进行能力开发,辅之教育、培训、康复、无障碍设施等多方面的支持。扶贫政策设计只有依据残疾人的残疾特点,有针对性地消除障碍,开发、培育进而发挥他们的劳动力,才能使这个政策体系得以完善和真正有效。

  2.6 政策配套问题

  现行政策未考虑到扶贫对象面临的护理负担,也是阻碍扶贫政策发挥作用的原因之一。通常一户多残的残疾人家属没有时间参与扶贫项目和计划。在农村,残疾人家属没有时间参与扶贫项目和计划较为常见。如一个家庭有重度残疾人,那么家庭护理的负担很重。而家庭有两个甚至两个以上的残疾人,则家庭扶贫参与可能性被严重削弱。特别是重度精神残疾人家庭,因需要家人全天照料而很难有时间参与社会活动。

  根据本研究在一个乡的调查,精神类型的残疾人约占全乡残疾人口总数6%以上,这些残疾人的家庭普遍贫困。由于没有相关扶持政策,残疾人家庭、乡村政府、残联的资金有限,不能支持精神残疾人长期住院治疗。目前每个残疾人家庭只能从残联申请3000元资金,将残疾家人送往精神病院,但这些钱也只能住院治疗3个月。因精神疾病往往是治疗后病情减轻、出院后受到刺激极易复发,康复起来困难重重。出院后不久,精神问题又会再次出现。这些精神残疾人生活不能自理,且一旦无人监管,还有可能造成自伤或伤人事件,危害村内其他居民的安全。为此,这些残疾人的家人不得不全天监管,仅能做一些简单的家务,没有时间和精力去参加扶贫项目。

  在本研究的访谈中接触到一位智障残疾人的父亲,他为了儿子能有基本的身体锻炼,亲手为儿子改装了一辆三轮车。而对于劳动赚钱,父亲表示很无奈。因为孩子离不开他们。至于为什么不把孩子托养到机构里,父母表示,一是舍不得孩子离家太远,二是付不起托养费用。事实确实如调查对象所言,农村大多数被调查残疾人家庭具有传统的乡土情结,加之对残疾人的机构生活不放心,不愿意托养在离家太远的机构。目前我国农村地区托养机制尚不完善,托养康复机构数量较少,可托付的机构如精神康复中心等都只存在于县级以上,如果来回往复不仅舟车劳顿,而且安全隐患大;如果中长期托养,家人又不放心。因此,应对目前残疾人家庭对社区托养或者居家照顾服务的急切需求,有必要在基层建立基础的医疗康复中心和更便捷的托养机构。

  3 结论与建议

  3.1 分析结论

  我国现行的残疾人扶贫政策着眼于有一定能力的残疾人,充分考虑有特殊困难残疾人的劳动愿望。而在扶贫项目的设置上,未能考虑残疾人的特殊性,使残疾人的特殊潜能和优势被抑制。这些与政策主体参与不够、渠道不通畅有关。因残疾人未能作为政策参与主体加入,在政策决策和设计过程中,残疾人整体失语,导致政策与残疾人无法对接。地方政府和管理部门的行政人员在未能充分了解残疾人状况的情况下设计了政策的内容,错误地将政策受益对象视为健全人,将残疾人或者残疾人亲属的特殊困难排除在外。同时,这也与政策之间缺乏衔接、政策缺乏配套设计有关。所以,总体上,残疾人扶贫项目受益效果有较大局限性,未显示明显的“益残益贫”特征,从政策设计到政策执行都因没有充分考虑残疾人特殊困难而偏离了目标,导致了扶贫效率低下。

  3.2 对策建议

  3.2.1 做好项目扶贫政策的群体瞄准工作。在残疾人扶贫政策的设计上务必充分考虑残疾人家庭的特殊需要,切实扩大项目的受益者范围。

  3.2.2 转变残疾人扶贫的固有思维。将特殊困难的残疾人及家庭成员纳入残疾人扶贫开发项目中,重视并运用残疾人的代偿劳动能力,开发其潜在劳动能力,满足其劳动愿望和权利。

  3.2.3 推动扶贫开发项目的配套改革。特别是尽快制定有效的家庭护理和康复联动机制,确保特殊困难残疾人能够进行劳动康复,从事力所能及的劳动,从劳动中体验满足和快乐。还要减轻特殊困难残疾人家庭成员的护理负担,增加残疾人居家护理服务和社区照顾服务,使残疾人家庭成员从照顾残疾人的沉重负担中解脱出来,增加他们的工作机会和休闲时间,也增加他们参与扶贫项目的机会。

    

  来源:《残疾人研究》2015年第2期