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特困地区实施精准扶贫的政策措施探讨——以巴中市为例
时间:2015-09-30| 编辑:yjs_gcn|【

  ■李本钦

  引言

  党的十八大提出了“四个全面”的战略布局,“全面小康”作为首要组成部分,被定位为“四个全面”的“战略布局”。“全面建设小康社会,核心就在全面。这个‘全面’体现在覆盖的人群是全面的,也体现在涉及的领域是全面的”。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》也指出:“残疾人是一个特殊困难群体,需要格外关心,格外关注……目前我国8500万残疾人中,还有1230万农村残疾人尚未脱贫,260万城镇残疾人生活十分困难……没有残疾人的小康,就不是真正意义上的全面小康”。有了残疾人的小康,才会有社会整体的小康;有了贫困地区的小康,才能有全国的全面小康。近年来,四川省巴中市残联以实施精准扶贫为重点,创新机制,完善措施,在构建有集中连片特困地区特色的残疾人事业体系方面进行了积极探索和实践,取得了一定效果。本文以巴中市的实践为基础,探讨通过精准扶贫推进特困地区残疾人小康进程的政策措施,以期引起理论界和实践工作者的重视与交流,推进相关工作的开展。

  

  1 巴中市概况

  1.1 基本情况

  四川省巴中市位于四川东北边缘山区,幅员1.23万平方公里,总人口约400万。巴中是典型的边远贫穷山区。辖区内2个省级贫困县、3个国家级贫困县。因为是渠江流域上游暴雨频发区,洪涝、干旱交替,地质灾害以及冰冻等极端气候灾害时有发生,且地势高低不平,山高路陡、沟多谷深,田不成块、地不成片,劳动成本高昂,效率低下。

  巴中市是残疾人密集大区,共有各类残疾人31万,占全市总人口的7.57%,其中,24.12万残疾人生活在农村,占残疾人总量的77.8%;贫困残疾人16.88万,占残疾人总量的54.46%。其特点呈现出居住分散,年龄老化,残疾程度深,产业基础脆弱,就业及扶贫成本高等,此外,外出务工致残率和返贫率高仍是巴中当前残疾人工作的主要难点。

  1.2 推进残疾人小康进程的主要困难

  1.2.1 增收难度大。2014年,全市残疾人人均增收1032元,低于健全人772元,受文化水平低和残障的影响,同比增幅远远低于健全人。

  1.2.2 生存状况差。有的重度残疾人还是在靠低保和护理补贴来维持基本生活,生存状况亟待改善。

  1.2.3 产业发展难。一些残疾人没有纳入重点的产业发展中,难以实现持续增收和生存环境的改变。

  1.2.4 扶贫量小面窄。巴中残疾人扶贫还没有全面推开,高山深谷地区基本没有涉及,也还未形成上规模、辐射带动能力强的基地和示范户,还没有形成产业链和规模效应,没有树立起品牌。

  1.2.5 基层组织薄弱。虽然普遍配备了乡(镇)残疾人工作专干,但除了巴州区是专职以外,其它县(区)都是兼职,影响了工作正常开展,虽然村(社区)各级残协组织虽然基本健全,但存在队伍年龄偏大、不熟悉业务、不善于运用现代化工具和工作经费缺乏等问题。

  

  2 改革体制机制 建立健全工作体系

  2.1 构建功能完备的基础设施服务体系

  2.1.1 狠抓特教基础设施建设。采取“政府主导、项目推动、社会参与、多方运作”的办法,促进特教基建升档提级。目前,巴中共投入1.2亿元,新建特教校3所,改建1所,规划1所,特教建设面积达10000余平米,在校学生800余人。

  2.1.2 狠抓康复中心建设。巴中有康复需求的残疾人年均达18.2万,占残疾人总数的58.71%,为此,将服务设施建设作为巴中残疾人工作的首要任务。通过整合财政、民政、卫生等项目资金和运用市场投入的办法,投入1.3亿元,启动建设市、县(区)残疾人康复中心6个,已建成4个;188个乡(镇)残疾人康复站、2557个村(社区)康复点全面建成。

  2.1.3 狠抓托养中心建设。以市为核心,以县(区)为主体,以乡(镇)为依托,以村(社区)为着力点,采取“新建+闲散及富余资源整合”等方式进行统筹规划,综合利用。目前,已建成市级残疾人托养中心2个、规划县(区)残疾人托养中心3个,在恩阳区开展残疾人日间照料试点,建成乡(镇)残疾人托养中心17个,全市残疾人康复、托养服务设施总投资达1.91亿元,面积达6.4万余平方米,打造了“市+县(区)+乡(镇)+村(社)”的四级残疾人服务设施网络。

  2.1.4 狠抓辅具中心建设。巴中肢残人达8.26万,且因外出务工致残人数逐年攀升。为此,通过全国公开招标,引进合作伙伴,建成了覆盖全域,辐射周边省、市800余万人口的服务体系,建设市级辅具中心、听力言语康复中心各1个,并进行了整体功能规划,形成了资源互补、市场互动的格局。

  2.1.5 狠抓城乡无障碍建设。2011年以来,巴中共投入1.3亿元,完成城区盲道改造245公里,乡(镇)、村(社)盲道和坡道建设134.8公里,全市、县(区)城区红绿灯语音提示器实现全覆盖,实现残疾人免费乘坐公交车,对各级党政机关领导干部、服务窗口人员和社会群众助残培训达12000余人次。目前,巴中正在争创“全国无障碍示范市”。

  2.1.6 狠抓教育培训。建成市残疾技能培训中心1个,教育培训基地32个,构建了“课堂+基地+就业”的残疾人职业培训就业一条龙服务网络,形成以巴中职业技术学院为龙头,巴州区特教校为主阵地,其它县(区)特教校为支撑,形成了集幼教、义务教育、高中教育和职业教育为一体的巴中特殊教育技能培训发展新模式。

  2.2 构建高效驱动的组织体系

  2.2.1 健全行政体系。对市、县(区)残联明确了单位级别,并根据工作需要进行了岗位设置,理顺了管理体制。在健全乡(镇)残联的同时,通过公开考聘,为全市配备了204名乡(镇)公益岗位残疾人工作专干,并选举产生了2357名村残协主席,落实了办公场地,配备了必要的办公设施和经费。

  2.2.2 完善专门协会。全面加强肢协、聋协、盲协、智协、精协五类协会管理,按标准选配了专门人员,并多渠道培训,加强业务指导和监管,提高他们的履职水平。目前,已完成市肢残协会的注册登记,并正式开展各项业务。

  2.2.3 建立行业协会。成立了维修、烹饪、盲人按摩、编织、种植、养殖、理发等行业协会,对残疾人开展各类实用技术培训,并建立了阿里三理发店、平昌昶享养鸡场、市中医院、市精神病医院、市骨质增生医院、通江县七星野猪养殖场、南江元顶子茶场、恩阳编织袋厂等就业培训基地,由行业协会统一组织、协调和管理,充分发挥协会资源的最大效益。

  2.2.4 管理措施到位。一是政策落实到位。先后出台了《关于进一步加强和规范基层残疾人组织建设的实施意见》《巴中市残疾人扶贫规划(2011?2020)》《“农村基层党组织助残扶贫”工程实施方案》、《关于深化“挂包帮”扎实推进精准扶贫工作的意见》等系列文件,从改革体制机制的高度,保障了残疾人事业发展的制度化和可持续化。二是人才落实到位。依托全市2557个农村党组织和69608名农村党员、123支驻村工作组,组建872个助残扶贫党员志愿者服务队,壮大残疾人志愿服务队伍,广泛开展送教送医送技送温暖等活动,构建了零遗漏的残疾人城乡服务体系。三是经费落实到位。将乡、镇、街道办事处、公益岗位残疾人工作专干经费纳入财政预算,给村(社)残协解决每月不低于100元的工作经费,保障了基层残联工作顺利开展。每年划拔专门经费,由各类协会织残疾人开展各类文体联谊活动,激励残疾人自立自强,脱贫解困。

  2.3 构建多层次全覆盖的保障体系

  2.3.1 强化资金保障。主动配合财政、地税部门,提早向财政部门提供编制数,向地税部门提供残保金征收标准,协助做好宣传解释工作,并全力协助抓好残保金征收,2013年残保金征收增幅较2011年增长600%,增幅连续两年保持全省第一,征收绝对值居全省前三位;协调民政、体育和财政部门,落实了体彩、福彩本级留存部分按分别不低于15%、20%的比例用于残疾人事业经费的规定,强化了资金保障。

  2.3.2 夯实基本保障。在城镇残疾人医保和社保参保率逐年攀升、城乡贫困残疾人低保覆盖率达53.7%的基础上,将一、二级重度残疾人全部纳入低保,每人每月再分别给予80元或50元的重度护理补贴,医保由残联代缴,报销比例较健全人至少提高5%,并正在探索建立残疾人养老和高龄残疾人生活补助机制。设立残疾人扶贫互助社198个,由村民投资,贫困残疾人投资部分由残联按1:1缴存或免缴,只收取千分之八的管理费,解决了农村残疾人应急保障难问题。

  2.3.3 严格考核。将残保金征收,“量服”工作,残疾人基础设施建设,重度残疾人低保和重度残疾人护理补贴等10余项工作纳入市委、市政府目标考核内容,确保了各项工作有力推进。

  2.4 构建互通共融的互联网体系

  2.4.1 建立残疾人产品展示和推广销售体系。依托市、县(区)残联门户网站,建立残疾人产品网络展销厅,将残疾人产品通过网络向社会公开展示、竞买,并鼓励残疾人开设网店,为他们提供技术支持和购销服务,促进残疾人增收。

  2.4.2 推进“智慧量服”。荣获“第七届中国地方政府创新奖”的“量服”工作是四川省残联系统推行的服务残疾人的重要科学方法。为强化服务实效,与联通公司合作,利用专门软件,变传统的残联工作人员“簿册表卡”式逐户收录、残疾人签字确认为残疾群众手机随时登陆、动态评价反馈,量服服务,精准扶贫,真正做到了有规划、有需求、有落实、有督促,有评价。截至10月,巴中今年“量服”平台已录入167700余人,已累计为残疾人服务达961300余项次。

  2.4.3 推进残疾人联谊平台。开通了巴中残疾人交友微信和QQ群,建立残疾人信息库,对有交友意向的残疾人提供必要的技术支持,或提供手语、盲文志愿服务。

  3 实施精准扶贫,推进服务工程

  巴中改“大水漫灌”式扶贫为“滴灌”式精准扶贫,大力实施新居、产业、康复、教育、就业、日间照料“六项残疾人服务工程”,取得初步效果。

  3.1 实施新居扶贫工程

  巴中大力推进农村残疾人经济适用房和廉租房建设。经济适用房在享受政府土坯房改造补助金的基础上,政府再补贴每户残疾人1万元,不足部分以农村残疾人林、地、房、水、特色产业产权实施信贷;残疾人廉租房产权归村社,残疾人低价租住。2013年以来,全市投入各类资金1.87亿元,共建成农村残疾人廉租房1724套,6455 户残疾人入住“巴山新居”中的经济适用房。

  3.2 实施产业扶贫工程

  不断探索和推广“‘八权一股’流转+务工、‘残疾人+专业合作社+公司’、产业基地、龙头大户带动、专业合作社”五种产业扶贫模式,采取引资入股,引技加盟等办法,不断发展壮大产业基地,共建成残疾人扶贫示范区57个,中药材栽培等残疾人扶贫基地57个、扶贫联系点82个。

  3.3 实施康复扶贫工程

  市委、市政府把康复中心建设纳入全市“十大民生工程”,以市、县(区)康复中心为龙头、乡(镇、街道)康复机构为依托、社区康复机构为基础,大力推进残疾人康复服务三级网络体系建设,全市残疾人康复整体水平稳步提高。

  3.4 实施教育扶贫工程

  巴中以特殊教育学校为主阵地,以学习文化为基础、艺体培训为特色、职业技能培训为归宿,积极探索集基础教育、职业教育为一体的残疾人教育体系,减少残疾青壮年文盲。全市1.6万名义务教育阶段残疾儿童随班就读,帮助42名残疾学生就读高校。

  3.5 实施创业就业扶贫工程

  会同人社部门出台了残疾人创业就业专门文件,创办巴中市残疾人创业就业孵化园,出台优惠政策,鼓励残疾人创业就业。同时,根据不同残疾类别,实行“分类培训、分类就业”和“集中就业与居家灵活就业相结合”的办法,开展了维修、烹饪、盲人按摩、编织、种植、理发等实用技术培训,2013年以来,共培训残疾人27100余人次,帮助众多残疾人实现了“就业梦”。为做到精细服务,在林地房水确权入股、残疾人财产性收入增加的同时,为增加残疾人的工资性收入,各级残联对残疾人进行了“量服”式摸排,制定了详细的扶贫计划,并实行两个“优先”:园区招收劳动力时,优先录用残疾人;聚居点公益岗位上,优先安排残疾人。

  3.6 实施托养、日间照料工程

  与民政部门合作,依托乡(镇)敬老院和部分闲置国有资产、私人资产等建立乡(镇)残疾人托养中心,依托村(社区)建立村残疾人日间照料站,开展了下棋、书法、绘画、歌舞等娱疗、编织、刺绣、小手工等工疗、种养殖等农疗活动,形成了集中照料、互帮互学、就业致富的新型残疾人社区化集中服务新模式。

  4 创新社会机制,资源整合共享

  4.1 推行“八权一股”

  在不突破土地承包权70年不变和不改变土地使用性质的前提下,将残疾人农村土地承包经营权、特色产业所有权、标准化产业基地物权、林权、小型水利工程产权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋产权和集体资产资源权股,即“八权一股”确权颁证到户,入股到当地产业或上市交易,变固定资产为流通资本,促进残疾人增收。目前,确权、发证率达74%;探索建立了乡(镇)残疾人产权交易中心,已成功交易1772宗。目前,正在筹建巴中市残疾人产权交易网络服务平台,将残疾人“八权一股”在网上分类动态展示,搭建更加便捷广阔的交易平台。

  4.2 成立互助合作社

  针对残疾人家庭大多经济困难,可抵押资产数量少、价值低,亲友资助乏力的现状,采取政府扶持、社会捐赠、残疾人自愿入社的办法,组建农村扶贫互助合作社,解决了残疾人日常生产生活中临时资金短缺问题。

  具体做法包括整合资金来源、规范资金管理和强化资金监督。向上级争取资金的同时,在扶贫资金中挤出一部分,统筹安排,拨付到扶贫互助社。凡自愿入会、经审查批准的残疾人缴纳基本资本金后,即可入会。对贫困残疾人,按一定比例给予配股,特困残疾人,给予赠股。会员按缴存资金比例借款,仅收千分之八的资金占用费,对贫困残疾人和特困残疾人实行了补贴或减免。同时,提高扶贫互助社管理人员的金融知识和管理技能,确保规范运作。扶贫互助社聘请各方面代表组成监督小组,并将账目明细按期公示,接受社会监督,强化资金管理。截至目前,全市186个扶贫互助社未发生一例违规违纪现象。

  4.3 强化社会治理转型

  推进社会管理向社会治理转型发展,实现残联职能“三大转变”。即活动型向事业型转变、项目型向制度型转变、管理型向治理型转变。在基础设施建设方面,在残疾人康复中心、辅助器具中心建设、残疾人托养、残疾人扶贫、基地建设等方面引进大企业,市场化运作;在村或社区日间照料等方面,引进社会组织合作等办法,引入实力强的专业机构,引进专业人才队伍,合作营运,并给予项目支持、政策保障等,吸引社会资本参与,有效解决了本地投入不足、专业人才匮乏等难题。在基地建设方面,通过政府无偿划拨土地,残联适当补助、争取社会投入的办法,每年规划15个残疾人扶贫片区建设。目前,共建残疾人扶贫示范区58个,市残疾人创业就业孵化园等创业就业培训基地59个,新发展通江县七星野猪驯养专业合作社等扶贫基地84个。同时,采取政府补贴、残联补助的办法,不断完善基地服务设施建设,全市残疾人创业就业基地辐射带动效应明显增强。在制度保障方面,严格执行《巴中市残疾人优惠政策实施办法》等6部制度性文件,并以市委、市政府名义出台残疾人量服、新居、产业等特惠政策,纳入全市发展规划,实行党委领导、政府负责、社会联动、市场推进的办法,发挥残疾人的主体作用,实现社会治理全面转型发展。

  5 主要经验与努力方向

  通过积极的探索,巴中市在推进残疾人小康进程方面取得了一定的成效,摸索出一些经验,在此基础上进一步明确了今后的努力方向。

  5.1 规划领先是先导

  在地方经济社会发展总体规划出台前,首先要将残疾人基础设施建设、农村经济适用房和廉租房建设、无障碍改造和产业发展等提早纳入,避免规划漏项或资源浪费,让残疾人群众同步享受公共服务。同时,将公益岗位优先规划给残疾人,增加他们的工资性收入。

  5.2 精准扶贫是基础

  残疾人因状况不同、类别不同和地域等特点不同,需求多元,为此,应开展“量体裁衣式个性化服务”,在解决残疾人个体实际需求的同时,找准带有地域性、群体性、阶段性和共性的发展短板,实施精准扶贫,助推残疾群众整体脱贫解困。

  5.3 搭建桥梁是抓手

  残联是联系残疾人与政府、社会、市场的重要桥梁,要利用行政职能加强与其它职能部门和社会组织的沟通与合作,为残疾人提供急需的资源和服务,给他们提供了解外在信息、规划个人发展的平台,促进残疾人真正融入社会,实现全面进步。

  5.4 激活主体是根本

  尊重残疾人的主体地位,通过“巴山新居”和“‘八权一股’流转+务工”等扶贫模式,帮助他们增强信心,自强自立,因人制宜、因残制宜,变残障不利条件为创业就业积极因素,积极参与各类社会活动,最大程度调动残疾人自身的智慧和力量。

  5.5创新体制机制是核心

  对于已不适应现代残疾人事业发展的政策、体制机制进行“量服”式立体创新,加大残疾人特惠政策的贯彻落实力度,加快构建科学合理、富有活力、更加高效的残疾人扶贫工作新体制、新机制。

  5.6 统筹推进是保障

  坚持“政府投入与市场推动”“部门协作与社会联动”相结合的原则,加强协调组织,整合部门资源,统筹推进、梯次实施,以形成“加和效应”,更好地为残疾人服务。

  

 

  来源:《残疾人研究》2015年第2期