【摘要】“十四五”以来我国残疾人事业取得了举世瞩目的新成就，但由于观念、制度、环境的多重变化和残疾人对美好生活的新期待，残疾人事业的高质量全面发展需要更加稳定的基础和扎实的支撑。近年来，将残疾人事业纳入国家战略已成为国际社会的普遍共识和共同行动。挪威、英国、澳大利亚、新加坡、加拿大、南非 6 国的残疾人事业发展战略具有较强的地域代表性和实践典型性，为我国残疾人事业高质量发展提供了可借鉴的经验。基于此，文章从战略目标、政策工具以及实施机制三维度分析了 6 国残疾人事业发展战略异同、探析了其内在成因，并从三级跃升体系、三维联动政策以及全局闭环系统三方面提出了优化我国残疾人事业高质量、现代化发展的路径。

【关键词】残疾人事业；国际比较；发展战略；三阶跃升；三维联动

0 引言

党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出总体部署，明确要求“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系”[1]，《“十四五”残疾人保障和发展规划》（以下简称《规划》）强调“在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，决不能让残疾人掉队”[2]，这表明在中国式现代化的伟大征程中，促进残疾人事业全面发展已成为新时代中国特色残疾人事业的核心主题。残疾人事业发展战略是国家政策体系中促进残疾人事业全面发展的顶层设计与行动指南，旨在通过合理调配和综合运用国家力量维护并增进残疾人的核心利益。1991年，我国正式将残疾人事业纳入国民经济和社会发展的总体规划，并在“十一五”至“十四五”的社会发展规划中均专设章节予以阐述，对我国残疾人事业的全面发展作出了全局性、长远性的总体布局。《规划》提出“到2035年，残疾人事业与经济社会协调发展，与国家基本实现现代化目标相适应……平等包容的社会氛围更加浓厚，残疾人充分享有平等参与、公平发展的权利，残疾人的全面发展和共同富裕取得更为明显的实质性进展”的发展目标[2]。新时代我国残疾人事业取得了举世瞩目的新成就，残疾人社会保障水平不断提高、关爱服务体系基本建立。但由于观念、制度、环境的多重变化和残疾人对美好生活的新期待，残疾人事业的进一步发展需要更加稳定的基础和扎实的支撑[3]。

近年来，将残疾人事业纳入国家战略已成为国际社会的普遍共识和共同行动。挪威、英国、澳大利亚、新加坡、加拿大、南非 6 国均为《残疾人权利公约》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities，CRPD）的缔约国，其履约路径与政策实践各具特色，且均发布了多期残疾人事业发展的国家战略，可为我国提供参考。挪威、英国、澳大利亚、新加坡、加拿大为发达国家，南非为发展中国家，所在区域覆盖欧洲、大洋洲、亚洲、美洲和非洲，且6国的政治经济发展水平和文化特质各异，有较强的地域代表性。此外，6国的残疾人事业发展国家战略均指向残疾人事业的高质量发展，并在残疾人事业发展的核心领域开展了积极探索，形成了较为成熟的实践范式，如挪威具有可持续的社会福利制度[4]、英国为残疾人提供定制化就业支持[5]、澳大利亚构建辅助技术服务的政策体系并着力推进信息化建设[6]892、新加坡开展适宜融合的无障碍环境建设[7]、加拿大打造多层次的教育、文化与体育支持体系、南非作为发展中国家聚焦转型期的残疾人保障与服务。这与《规划》中提出新时代聚焦社会保障、就业支持、健康与康复、无障碍、教育文化与体育、信息化等重点任务契合度较高，有较强的参考价值。鉴于此，本研究通过对上述6国残疾人事业发展战略的政策文本进行深入对比分析，旨在探讨我国新时代背景下残疾人事业发展改革的动向，以期助力我国残疾人事业高质量、现代化发展。

1 分析框架及样本选择

在政策文本研究领域，“工具—目标”二维分析框架已成为常见的研究范式，相关学者根据研究内容的不同在该框架基础上进行过维度拓展，如采用“理念—目标—工具[8]”或“工具—阶段—目标[9]56”的三维框架对国家和地方的政策文本进行了分析。在政策的出台与实施中，机制是衔接战略目标与政策工具的关键纽带，对推动目标落地、优化工具协同、实现两者高效适配具有不可替代的作用。为构建更加科学完整的政策分析视角，本研究引入“机制”维度，采用“战略目标—政策工具—实施机制”的三维分析框架对所选 6 国残疾人事业发展国家战略文本进行分析。

1.1 三维分析框架的构成

三维分析框架有机整合战略目标、政策工具、实施机制三大核心维度，系统构建起跨国别残疾人事业发展战略比较研究的理论架构。在战略目标维度，政策目标是政策工具使用的导向依据，同时也是政策执行达到预期效果及产生影响的基础条件[9]57。战略目标包括具体内容及其实现手段，反映了在某一国际趋势下不同国家在其特有国情基础上的发展方向与预期成果。在政策工具维度，根据罗斯维尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）的政策工具分类法，将政策工具分为供给侧工具、需求侧工具和环境侧工具三种类型[10]。供给侧工具指通过资源投入和服务供给直接支持残疾人事业发展，例如直接的社会保险等资金支持；需求侧工具指通过市场激励和个体赋权促进残疾人参与，例如企业雇佣残疾人的税收减免；环境侧工具指通过法律规章制度和社会倡导形成包容性环境，例如颁布反残疾歧视的专门法律。在实施机制维度，战略文本实施机制可分为技术治理与执行结构两方面。其中，技术治理强调运用数字赋能等现代化手段推动政策实施；执行结构则关注政策执行过程中的结构性安排、关键行动者的角色分配以及利益相关者的参与深度，包括中央与地方、政府与社会以及政府部门间的协同合作模式。

1.2 战略文本选择

本研究围绕残疾人事业发展战略文本展开，以政府机构发布的有关残疾、社会保障、卫生健康、教育、就业等领域的官方文件为研究对象。文本检索与筛选遵循以下流程：首先，以“残疾”“战略”为核心关键词，于2025年1月1日—1月30日系统检索挪威、英国、澳大利亚、新加坡、加拿大、南非各国政府门户网站（https://www.regjeringen.no；https://www.gov.uk；https://my.gov.au；https://www.gov.sg；https://www.canada.ca；https://www.gov.za）等信息源，查找从2019年1月至2024年12月发布的与残疾人事业相关的文件，初步共检索出80份文件。接着，按照以下纳入标准作进一步筛选：（1）聚焦残疾人事业融合发展、赋能增权、权利保障与可持续性发展等核心主题；（2）战略文本类型是各国在残疾人事业发展领域的纲领性文件；（3）战略文本是各国在官方政府网站发布的最新版本。然后从6国的文件中分别选出1份最具权威性、代表性与时效性的残疾人事业发展战略文本作为主要的研究样本（共6份）。为深度理解各国残疾人战略文本的制定语境及其内容深层内涵，研究团队用“滚雪球”式的回溯和关联，补充检索出25份国家政府、权威国际组织和民间机构在残疾人福利、无障碍环境等细分领域发布的配套法规、规划、报告、路线图等作为辅助政策文本进行研究。

2 6国残疾人战略概述

通过梳理与分析6个国家残疾人事业发展战略文本的发布年份、发布机构、战略目标、重点领域等方面内容，整合形成战略文本简表（见表1）。从发布年份来看，除挪威外，其他5国的战略文本均于2021—2022年发布，这一时间节点与《联合国残疾融合战略》（United Nations Disability Inclusion Strategy, UNDIS）的发布时间高度契合，表明各国积极响应国际倡议，主动推动本国残疾人事业与国际融合框架实现战略对接。挪威残疾人发展战略虽于2019年率先发布，但该战略深度践行CRPD的相关规定，其核心导向与全球残疾人事业发展方向一致。从战略目标来看，“融合”和“潜力”为重点关键词。这反映出各国在残疾人事业发展规划中，普遍聚焦于推动残疾人全面融入社会，同时注重挖掘与释放残疾人的个体潜能。从重点领域布局来看，挪威以“通用设计”理念为核心；英国立足“残疾人生活”全周期；澳大利亚将“融合的社会”细化为 7个重点领域；新加坡确定跨领域的 3 个战略主题；加拿大构建四大支柱体系；南非则围绕职业教育及辅助技术应用两大领域布局。尽管各国在重点领域的具体内容和实施路径上存在差异，但均体现出对残疾人全生命周期、全生活领域的系统性关注，并将态度和观念层面的无障碍建设纳入重要议程，致力于营造包容平等的社会氛围。

3 6国残疾人战略取向异同

结合“战略目标—政策工具—实施机制”的三维分析框架，从其中蕴含的战略目标、采用的政策工具以及具体的实施机制三方面对 6 国残疾人战略进行具体的对比分析，探究其共同取向，并进一步归纳总结出不同国家不同特色的残疾人事业发展道路。

3.1 彰显时代背景的共识诠释

3.1.1 实现社会融合目标相同

6份战略文本均将残疾人事业发展的共同目标概括为全力推动残疾人的社会融合、全面推进残疾人潜力的最大限度发展。这体现出在融合背景下，保障残疾人平等权益、促进残疾人融合发展是残疾人事业发展的共同愿景。正常化理论批判以往对弱势群体贴标签的做法，强调为服务对象提供“常态”的生活环境，以最大限度满足他们的“平常需求”[17]。6国战略都以正常化理论为指导，倡导在生活各场域中为残疾人提供全生命周期的保障，支持残疾人平等参与社会并成为自己生活的主导者，满足其日常生活的最基本需要。同时，这与UNDIS和《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）存在密切联系。UNDIS重点强调“残健融合”和“主流化”，而后者强调“不让一个人掉队”，其中多项可持续发展目标与残疾人事业紧密相关，如在教育、就业、减少不平等、无障碍环境、数据收集与监测等方面均有提及。这两个文件都致力于推动残疾人全面平等参与和融入社会，要求各国切实执行CRPD，将残疾人的声音纳入国家政策和议题中，在主流服务中推行残健融合，为残疾人创造有利环境。

3.1.2 三维工具有序组合相同

各国战略所包含的政策工具不尽相同，但大体呈现供给侧为主导、环境侧为保障、需求侧为补充的有序组合特点。首先，6国均以供给侧工具为主导，通过基础性的直接资金投入与服务供给，切实保障残疾人的基本生活需求。挪威以高福利制度为基础，将残疾人的社会保障嵌入全民社会保障体系中；英国提出“社会保险、社会救助、残疾人生活补助”三级保障体系；澳大利亚的国家残疾保险计划（National Disability Insurance Scheme，NDIS）在生活全领域为残疾人提供资金和支持服务；新加坡提供残疾学生津贴，加拿大政府支持相关职业培训，南非也提供基础性的财政援助、医疗福利和职业培训，这都体现了供给侧工具使用的普遍性。其次，6国均以环境侧工具为保障，依托法律规范和社会倡导消除障碍、建设融合环境。在立法保障中，挪威的《平等和反歧视法》（Equality and Anti-Discrimination Act, EADA）、英国的《2010平等法案》（Equality Act 2010）、澳大利亚的《1992年残疾歧视法》（Disability Discrimination Act 1992）、新加坡的《工作场所公平法案》（Workplace Fairness Act）、加拿大的《无障碍加拿大法案》（Accessible Canada Act）、南非的《技能发展法案》（Skills Development Act）均明确禁止歧视并制定无障碍标准。同时在社会意识提升方面，澳大利亚强制媒体播放残障包容宣传片、加拿大尝试通过宣传改善隐形歧视等都从不同层面培育了融合的社会氛围。最后，6国均以需求侧工具为补充，尝试通过市场机制激励企业雇用残疾人，通过个体赋权激励残疾人参与社会。一方面，各国通过“工作税收抵免”“雇用补贴”“雇主残疾知识咨询”等相关政策激励企业雇佣残疾人，提高残疾人就业率；另一方面，澳大利亚的“个性化预算”、南非的“定制化技能培训”等制度均强调需赋予残疾人更多自主选择和自我决定的空间。

3.1.3 数字赋能治理路径相同

6国残疾人战略呈现出相似的数字赋能趋势，希望通过数字治理路径促进实施机制的现代化。在信息技术应用方面，挪威和英国的数字化服务尝试利用技术提升工具效能，澳大利亚与新加坡以技术驱动精准服务，前者通过NDIS数据平台优化资源配置，后者凭借AI职业匹配系统提升残疾人就业率和辅助技术覆盖率。在残疾数据建设方面，改善数据和证据的使用成为当前残疾人事业发展的重要举措。挪威强调系统的数据收集和统计分析的战略价值，将持续改进市政监测（municipal monitor）工具促进数据监测；英国提出建立一个更完整、权威和透明的残疾人需求证据库，将残疾人的日常经验作为政府制定政策和提供服务的核心，强调数据收集对政策、战略制定的基础作用；新加坡也表明残疾数据的收集和分析是制定有效残疾人政策的基础。而澳大利亚残疾战略中提到的“改善数据”“建立证据库”更侧重强调数据的监测评估作用，政府致力于收集和分享相关数据，以有效监测和评估残疾人事业的成果，从而推动残疾人事业变革。综上，6国均聚焦以信息化建设与残疾统计体系优化赋能残疾人事业高质量发展，均期望通过构建透明可见的残疾数据库，发挥数据分析、监测、评估等作用，同时注重优化数据体系、提高数据质量，以促进残疾人工作部门提供高质量、循证和以人为本的服务。

3.2 基于国别特色的独特表达

3.2.1 挪威：全民普惠的社会服务驱动模式

挪威是建立在“公民权利、普遍性和统一性”三个基本原则之上的福利国家[18]，行政统一协调程度高。其残疾人社会保障政策并非独立存在，而是被嵌入全民社会保障体系中，使残疾人充分享有平等、无差别的社会福利以及全生命周期、全方位的服务。在政策工具方面，挪威以供给型工具为主导，辅以环境型工具强化公平性。一方面，《国民保险法案》（National Insurance Act）和《社会保健法案》（Social Care Act）规定所有在挪威居住或工作的人员均自动成为全民社保成员，享有儿童津贴、养老金、伤残抚恤金、失业救济等相关津贴，实现全生命周期的保险福利；另一方面，通过法律将福利保障上升为法定权利，如EADA禁止公共服务歧视，《规划与建筑法》（Planning and Building Act）要求学校、交通设施等新建或翻新项目必须符合通用设计标准。在政府协作方面，挪威中央统筹占主导地位，由儿童与平等事务部（Ministry of Children and Equality）负责跨部门协调，联合教育部等15个部门成立工作组，确保政策一致性。挪威通过法律赋权、资源普惠与动态调整机制，建立了“全民普惠型社会服务驱动模式”，实现了残疾人权益保障与全民福利体系的深度融合。

3.2.2 英国：需求导向的跨部门协同模式

英国以解决日常生存障碍为核心，聚焦住房、交通、就业等具体领域的需求响应，通过战略构建“问题识别—政策干预—效果反馈”的闭环体系。政策工具以需求型工具占主导，具有普惠保障及市场激励的特征。战略倡导国家主导普惠服务，依托高税收支撑形成三级保障体系。同时通过“残疾人可自主选择服务供应商”、企业雇佣残疾人时可“抵免税收30%”等相关规定激活市场活力，提高服务质量。在实施机制方面，英国实行内阁办公室统筹、部门首席官制的跨部门协同治理，设立部长级残疾人事务负责人（ministerial disability champions）制度，要求每个部门指定部长级代表推动战略落地。英国以需求为导向，以提高生活质量为目标，通过实施普惠性保障政策与市场激励机制逐步消除显性障碍，同时依托跨部门协同机制实现生态化治理。

3.2.3 澳大利亚：社会模式驱动的差异化管理模式

澳大利亚以社会模式残疾人观为理论根基，将残疾界定为环境障碍与社会态度排斥的产物，而非个体生理缺陷。其核心目标是构建包容性社区，保障残疾人在就业等领域的平等参与权利。相较于英国的普惠性保障模式，澳大利亚更倾向于运用灵活的政策工具，通过技术赋能推动残疾人的权利实现与特殊需求满足。例如澳大利亚通过NDIS，为符合要求的个人提供“合理和必要的”支持[6]892，并采用个性化方法，为残疾人提供细致且高品质的个性化服务。澳大利亚采用的联邦、州、地方三级政府协同框架体现出中央统筹与地方创新协作的治理特点，同时在数据与监测方面也显示出差异化的技术治理。总之，澳大利亚通过明确的权利框架、灵活的政策工具及系统性实施机制，构建了社会模式驱动的差异化管理模式。

3.2.4 新加坡：精细化治理与技术创新的高效模式

作为典型的小型城市国家，新加坡凭借有限的国土面积与高度发达的经济基础，形成了以智慧化、高效率为特征的国家治理范式。新加坡残疾人事业发展战略以构建关怀与包容的智慧城市为核心愿景，将技术嵌入残疾人全生命周期场景中，通过数据驱动实现精准服务送达。新加坡的相关政策工具也显示出效率优先原则，期望以企业端高补贴激励促进残疾人需求侧的就业满足。例如，战略文本中提及的新加坡开放门户计划（Open Door Programme）提出补贴企业90%岗位改造费用，通过高比例补贴降低企业雇用成本，短期内有效提升残疾人就业率。在实施机制上，新加坡通过中央协调机构搭建垂直管控体系，有效缩短办公周期，在政策执行层面展现出显著效率优势。新加坡通过全生命周期覆盖的战略目标、标准化与差异化并行的政策工具、以及数据驱动与多方协作的实施机制，构建了精细化治理与技术创新的高效模式。

3.2.5 加拿大：多元文化共生的参与式治理模式

加拿大作为移民国家，政府鼓励多元文化的并存和发展，这也促使残疾人事业发展呈现出多元文化共生的特点。其政策目标不仅关注残疾个体，更强调残疾人内部的多样性，避免因单一叙事导致覆盖盲区。例如在数据收集方面，通过分列数据行动计划（Disaggregated Data Action Plan），按种族、性别、地域统计残疾人需求，识别原住民和移民群体的特殊挑战，以更好地响应多元文化背景下的差异化需求。在残疾人参与机制层面，加拿大严格遵循“无我们则无其事（Nothing Without Us）”原则构建赋权式参与机制，设立残疾人融合商业委员会（Disability Inclusion Business Council），由具有多元背景的残疾人代表担任顾问，直接参与就业政策设计。在政府协作方面，加拿大构建联邦—省—社区三级联动体系，促进各省分权自治，同时整体上建立“工作组”协调各省，实现服务供给的整体协同与多元平衡。加拿大通过交叉性战略目标、文化适配政策工具及多方共治实施机制，构建了多元文化共生的参与式治理模式。

3.2.6 南非：基础保障与权利主流化的发展模式

南非属于中等收入发展中国家，也是非洲经济最发达的国家，但其存在种族隔离历史、贫困、失业和贫富悬殊等社会问题，加快推进经济社会转型至关重要。基于此，政府以消除残疾与贫困的交叉性劣势为核心，侧重社会保障与反歧视立法的底线保障。南非的核心战略目标是通过技能发展与经济包容性政策，推动残疾人从“福利依赖”转向“经济参与”，助力其通过就业脱贫。在供给侧方面，南非提供众多残疾人技能培训，例如南非技能与教育培训局根据行业需求，设计零售运营等课程，并为残疾人预留名额提供针对性培训；在环境侧方面，《宪法》（Constitution of South Africa）与《就业公平法》（Employment Equity Act）规定保障残疾人平等就业权，要求企业实施平权行动，通过立法推动权利主流化。这一模式不仅助力南非实现《2030年国家发展规划》（National Development Plan 2030）中的公平目标，也是发展中国家残疾人事业发展的典型探索。

3.3 原因探析

6国模式的根本差异源于经济基础、治理传统、文化基因三者的动态耦合。经济基础决定了福利供给的资源上限与模式选择，治理传统决定了政策执行的体制逻辑与工具组合，文化基因确定了事业发展的价值导向与社会共识，三者在不同程度上影响了残疾人事业发展战略的制定和发展模式的实践。

经济发展水平直接决定了残疾人事业发展的水平与动向。残疾人事业的福利保障水平与模式深度嵌入国家经济基础及福利体制，《福利资本主义的三个世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism）从宏观经济的视角将社会保障制度看作一个“体制”，将福利国家视为一种特殊的政治经济关系的总和，不同类型的福利国家有其制度发展的历史渊源和阶级发展的路径依赖[19]，这为我们分析各国残疾人事业发展战略提供了经典解释范式。一般来说，经济发展水平较高的国家通常在残疾人福利支出、就业支持和政策保障方面更为完善。例如，丹麦、瑞典等北欧国家残疾人福利支出占GDP的比例较高，在残疾人就业方面采取了积极的劳动力市场政策，如工作税收抵免、就业配额制等，有效促进了残疾人融入劳动力市场[20-21]。相比之下，中低收入国家的残疾人就业率较低，且残疾与贫困之间的关联更紧密。研究表明，残疾人更易陷入贫困，尤其在发展中国家，残疾人的收入水平普遍低于非残疾人，且缺乏有效的社会保障和康复支持[22-23]。挪威依托北海油气资源收入建立政府养老基金，将资源财富转化为全民福利资本，以此维系“高税收—高福利”体系。同时其较小的人口规模为资源集中分配创造条件，促进了全民普惠和可持续的残疾人福利。南非由于发展阶段和经济水平限制，面临贫困、失业和不平等的挑战，权利主流化被视为实现社会经济发展的关键手段。通过教育改革和医疗服务改善，南非政府致力于提升人民的生活质量[24-25]，但其财政能力限制了福利水平，使其聚焦基础保障而非高成本服务。

政治体制与治理传统影响了不同的战略制定和发展模式。协同治理理论的核心理念在于多方治理主体或子系统之间的紧密协作[26]，而政治体制的权力结构与各系统协作模式的演变，从根本上影响了残疾人事业的治理逻辑。英国的单一制加速治理机制转型，1997年布莱尔政府针对新公共管理运动导致的“部门碎片化”问题推行《现代化政府白皮书》（Modernising Government: White Paper），通过跨部门协同机制整合资源，呈现出一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架[27]，这使得残疾人工作实施中的跨部门协作模式成为特色。缺乏自然资源的国情使得新加坡选择“技术立国”，其技术治理的传统赋能了残疾人事业发展的高效化、精准化。新加坡于1991年启动首个科技五年计划，通过系统性研发投入构建知识经济[28]，并将技术创新直接应用于社会治理，例如人工智能治理框架和在线危害管理局提升公共服务精细化水平[29]。

文化基因作为特定社会长期形成的价值观念、伦理传统和认知范式，深刻塑造各国残疾人政策的战略导向、服务设计及权利实现路径。托马斯（Thomas）等人在文化基因如何影响组织行为的实证研究中发现，管理者对残疾人能力的认知差异，73%源于文化价值观，仅27%源于客观信息。该研究指出加拿大个人主义、中国集体主义、挪威平等主义、法国精英主义分别影响残疾人就业政策制定以及雇佣者态度。例如，法国精英教育传统强调标准化能力，使得政策支持仅要求残疾人雇佣率合乎最低限度，这在一定程度上导致法国雇主雇佣残疾人的意愿较低；挪威的平等主义通过政策将反歧视的价值观内化，雇主雇佣残疾人的意愿最高[30]。源于机会均等的社会契约和平等主义文化基因，挪威福利体系的核心是普惠性而非选择性，福利是公民权利而非慈善施舍[31]；南非后种族隔离时代将残疾歧视与种族压迫绑定，推动权利主流化模式的形成，宪法要求禁止歧视[32]，《残疾人权利白皮书（2015）》（White Paper on the Rights of Persons with Disabilities, 2015）明确将残疾定义为社会包容问题而非医疗问题，体现从“救济”到“赋权”的价值观转变；澳大利亚“从摇篮到墓地”的福利体系植根于社会模式的残疾人观，即残疾是环境与个体互动的结果，需通过教育、就业、医疗等全环节支持消除障碍。

4 对我国残疾人事业发展的启示

4.1 战略目标：构建三阶跃升体系

推动残疾人社会融合、充分激发残疾个体的潜能以实现其最大程度发展是国际社会及各国残疾人事业发展战略目标的核心要义与关键导向。三级跃升目标体系的构建，本质上是将残疾人事业发展战略的宏观目标，转化为“生存—参与—发展”的层级化、具体化实践路径。这一体系通过层层递进的目标设定与路径设计，既保障残疾人基本权益，又为其潜能激发与社会融合提供了系统性支撑，最终成为实质性促进残疾人全面发展和共同富裕的有效路径。

生存是残疾人实现社会融合与潜能发展的首要前提。从国际实践来看，挪威通过全民普惠型福利模式，构建了覆盖残疾人基本生活、医疗康复等领域的保障制度，为残疾人生存提供了全面支撑；我国也以完善残疾人社会保障体系为核心，同步推进基本公共服务均等化水平提升，保障残疾人基本生存与生活的基础[33]。社会参与是残疾人实现社会融合的核心环节，其关键在于破除社会对残疾人的排斥，革新社会公众对残疾人的固有认知偏差。一方面，对残疾人的认知从需要帮扶的对象转为平等的社会成员，确立残疾人的主体地位；另一方面，将残疾人的叙事视角从怜悯式转向权利主体的价值式，凸显其社会参与主体性，使其平等参与社会生活、共享发展成果。促进残疾人个体潜能的最大化发展是残疾人事业现代化的应有之义。当前，我国残疾人救助路径难以充分激发其自我发展潜能，仍以缺陷补偿为主要导向，侧重通过物质帮扶、功能代偿解决残疾人的需要，而旨在促进弱势群体潜能开发的国际主流政策范式——积极社会政策理念，为突破这一局限提供了重要思路[34]。我国残疾人救助路径要从以缺陷补偿为主导转向兼顾缺陷补偿与优势特质挖掘的综合性路径。通过加强残疾人能力建设、拓展机会供给、优化社会环境等方式激活残疾人内在发展动力、提升其自我发展能力，为残疾人从被动接受帮扶转向主动参与发展提供制度支持。

4.2 政策工具：完善三维联动政策

供给侧、需求侧、环境侧三类政策工具的有序组合与协同运用是推动残疾人事业发展战略目标落地见效、保障相关机制高效运行的核心工具支持。其中，供给侧工具居于主导地位，但我国残疾人公共服务供给面临着城乡失衡、精准性不足等现实挑战。如农村地区残疾人托养中心、康复设施覆盖率不足城市的三分之一，且特殊学校布局呈现“中心—边缘”的格局[35]；数字公共服务的无障碍适配存在短板，34.8% 的残疾人因操作复杂而放弃使用公共数字平台[36]。对此，我国残疾人事业发展供给侧政策工具的改革需聚焦精准化与数字化，构建分层分类、精准适配的公共服务供给网络；依托人工智能、大数据等数字技术赋能服务供给与无障碍适配改造，提升农村及偏远地区残疾人服务的可及性与有效性，实现覆盖全地区、全生命周期的精准服务。在需求侧层面，企业通过招聘促使残疾人参与市场竞争以创造经济效益从而使其更好地融入社会[37]，但是残疾类别的复杂性与无障碍设施的不适配性决定了参与工作的艰巨性；残疾人被污名化与其经历的排斥也进一步加剧了残疾人就业的困境[38]。但是，相关行政单位制定企业税收优惠、财政补贴等激励政策是鼓励企业吸纳残疾人就业的重要途径。同时对雇佣残疾人达到一定比例的企业，给予税收减免、社保补贴等支持也是通过需求侧政策工具促进残疾人事业全面发展的有效方式。在环境侧层面，我国残疾人保障法律体系已初步建立，但在法律条款细则与执行实践效能层面待优化。澳大利亚联邦和地方制定一系列与平等和反歧视相关的法律，为企业侵犯人权行为的受害者寻求救济提供一般性的人权制度保障[39]。我国需修订和完善残疾人权益保障相关法律法规，明确各领域反歧视细则，加大对残疾人权益侵害行为的惩处力度，并建立残疾人权益司法救济专项通道，简化维权程序，支持公益诉讼，强化法律执行力。

4.3 实施机制：创建全局闭环系统

构建以数据驱动为手段、以基层下沉为路径、以主体赋能为目标的残疾人事业协同发展系统是贯通决策、执行与反馈全流程的闭环系统，这彰显了我国社会主义制度的优越性。

首先，决策过程的数据精准化处理是核心基础。当前，我国构建起了残疾人数字化管理体系，覆盖康复、教育、就业、扶贫、托养、社会保障等核心业务领域，为推动残疾人全面融入小康社会、助力我国脱贫攻坚目标如期达成提供了关键信息支撑[40]。然而，该体系在实践运行中仍面临诸多挑战，如统计标准不一致、统计指标有限、统计信息准确度有待提高等[41]。基于此，在统计规范层面，以《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾人残疾分类和分级》国家标准为依据，联合多部门出台统一统计规范，明确残疾类别界定、需求评估维度等核心内容的统一口径；政府相关部门进一步保障统计信息精准度与调查连续性、消除覆盖盲区以实现全群体覆盖。

其次，在执行层面制定各部门责任清单促进基层下沉。《规划》尽管强调了部门协同，但在实践中存在党委政府推动残疾人工作职责分工不明的问题。我国要结合本国国情吸收国际经验，政府部门制定详细的责任清单，明确部门权责与工作，重点强化社区神经末梢，打通残疾人维权的“最后一公里”，加强信息共享和工作协同，共同研究解决残疾人事业发展中的重大问题。

最后，在反馈层面要构建残疾人主体反馈机制。一方面健全残疾人政治参与制度，另一方面应构建区块链监管网络，建立起战略制定、执行监测、效果评估、动态修正的闭环，确保残疾人从战略对象转变为治理主体。

注：本文刊发于《残疾人研究》2025年第5期，作者系华中师范大学教育学院硕士研究生孔卓婷；研究方向：特殊教育基本理论、残障学生生涯发展与职业转衔教育。华中师范大学教育学院硕士研究生刘东凯；研究方向：特殊教育基本理论、残障学生生涯发展与职业转衔教育。通讯作者为华中师范大学教育学院教授徐添喜；研究方向：特殊教育基本理论、残障学生生涯发展与职业转衔教育；E-mail: tianxi.xu@ccnu.edu.cn。