【摘要】“十四五”时期，我国残疾人保障地方立法在承接与细化国家法律与政策方面取得显著进展，主要表现为立法进程加速，体系日趋完善，形成了“综合+专项”的多元立法格局，在社会保障精准化、就业创业多元化、关爱服务整合化以及无障碍环境系统化等方面成就斐然，为残疾人事业高质量发展提供了有力的法治支撑。然而，残疾人保障地方立法仍面临区域发展不均衡、新兴领域覆盖不足、农村服务供给存在短板以及无障碍环境建设深度不够等问题，制约了残疾人权益的实质平等与全面发展。展望“十五五”，完善残疾人保障地方立法需着力促进区域立法均衡发展与协同机制构建，强化对残疾人新业态就业与科技助残的立法支持，补齐农村地区残疾人服务立法短板，深化无障碍环境建设的全周期治理立法，为进一步完善残疾人服务保障体系提供法治支撑。

【关键词】“十四五”；残疾人保障；地方立法；“十五五”；立法前瞻

0 引言

党的二十届四中全会系统总结了“十四五”时期我国各项事业取得的历史性成就，其中残疾人事业的跨越式发展是民生保障领域浓墨重彩的一笔。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出要“完善……残疾人等群体服务保障体系”[1]。残疾人保障地方立法是落实国家残疾人事业发展部署的重要抓手，也是新时代残疾人事业法治建设的重要依托。在“十五五”新征程上，残疾人保障地方立法的体系化、精准化和前瞻性，直接关涉国家残疾人事业发展规划在地方的充分实现。因此，系统开展“十五五”时期残疾人保障地方立法前瞻研究，既是对党中央“十五五”规划建议的新要求、新场景的现实回应，亦为我国残疾人事业在“十五五”时期持续健康发展贡献新的智识参考。

“十四五”时期，我国残疾人保障地方立法作为承接、细化与创新国家法律与政策的关键环节，逐步构建起一个更加精细并体现地方特色的残疾人权益保障地方法治体系。截至 2025 年 10 月，以北大法宝法律法规数据库和国家法律法规数据库为样本来源，以“现行有效”为检索范围，分别以“残疾” “无障碍”为关键词，共检索得到“十四五”时期新制定、修订或修改的残疾人保障地方性法规 27 部（见表1），占残疾人保障地方性法规全部总量的41.5%，为“十三五”时期同类法规增量的 1.7 倍，呈现明显的立法加速与体系化发展趋势。这不仅反映出地方对残疾人权益保障问题的重视程度持续提升，也体现了我国残疾人法治建设正从国家宏观立法向地方中观、微观制度构建纵深推进。

然而，学界围绕残疾人法治的研究主要聚焦残疾人保障的理论范畴[2]、具体权益[3]、司法适用[4]以及无障碍环境建设[5]等议题，虽有启发意义，却相对缺乏从五年规划切入对我国残疾人法治保障的经验总结研究，更遑论紧扣“十五五”规划新要求的具体前瞻研究。鉴于此，本文以“十四五”时期制定、修订或修改的 27部现行残疾人保障地方性法规为样本，系统回顾和剖析当前我国残疾人保障地方立法的巨大成就、现实困境和前瞻立法路径等问题，进而为“十五五”时期精准对接国家关于“完善残疾人等群体服务保障体系”的战略部署，构建更加公平、可持续、具有前瞻性的残疾人服务保障法治体系贡献智慧与方案。

1 “十四五”时期残疾人保障地方立法的成就

“十四五”时期是我国残疾人事业迈向高质量发展的关键阶段。各地结合本地实际，出台、修订了一系列具有鲜明时代特色和地方创新性的残疾人保障法规。在地方性法规数量迅速提升的同时，立法形式也更加丰富，不再局限于综合性的“保障条例”，而是涌现出一批针对特定领域的专项立法，包括无障碍环境建设、残疾预防与康复、社会服务等。这种“综合+专项”的多元立法格局，使得残疾人法治保障更为精细和有力，成就斐然。

1.1 残疾人社会保障机制的精准化与体系化拓展

一是兜底保障内容和场景进一步细化。地方立法在落实残疾人两项补贴等国家普惠政策时，并未停留在简单落地的层面，而是通过场景延伸等方式实现创造性细化。例如《北京市无障碍环境建设条例》将家庭无障碍改造与普惠性保障政策联动，对残疾人生活设施无障碍改造给予补贴，实现保障政策的协同增效。又如《贵阳市残疾人保障规定》第 14 条创新性延伸保障场景，明确贵阳市残疾人可凭残疾人证“优先就诊，免交挂号费和普通注射费”等，体现了地方立法在提升残疾人基本生活保障方面的精细化设计。二是推动了托养照护服务体系的多元构建。针对《“十四五”残疾人保障和发展规划》提出的“加快发展残疾人托养和照护服务”要求，地方立法注重构建多元托养照护体系，推动服务资源下沉。例如《南京市残疾人保障条例》第43条鼓励支持养老机构承接残疾人托养服务，在托养服务与养老服务融合上形成突破。《镇江市未成年残疾人保障规定》将托养服务与教育、康复衔接，如规定通过引入心理工作者等社会力量为未成年残疾人提供免费的心理健康服务，体现了地方对特定群体需求的精准回应。三是完善了突发公共事件应对机制，立法将残疾人特殊需求深度嵌入应急管理体系。地方性法规增设具体条款，从不同层面考虑残疾人的预警信息通达、紧急疏散、临时安置、应急服务、疾病预防等特殊需求，例如《北京市无障碍环境建设条例》第 25 条针对性强化突发事件信息无障碍传递，要求“110、119、120、122等紧急呼叫系统应当具备文字信息传送和语音呼叫功能”，方便残疾人报警、求助和呼救等。四是拓展残疾人保险和金融支持渠道。例如《衢州市残疾人社会服务条例》第 25条规定县（市、区）残疾人联合会应当为本县（市、区）户籍的残疾人购买意外伤害保险，为下肢残疾人使用的机动轮椅车购买第三者责任保险，并鼓励商业保险机构开发适合残疾人的保险产品。这进一步丰富了残疾人保险保障的供给方式，体现了地方立法的创新性。

1.2 残疾人就业支持体系的多元化建构与可及性提升

一是深化了按比例就业制度。多地立法细化了机关、事业单位、国有企业带头安置残疾人的具体办法，并明确了未达标的责任后果与达标的奖励机制。例如《西藏自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》在落实残疾人按比例就业的基础上，不但规定安排残疾人就业超过规定比例的单位由县级以上人民政府予以奖励，还要求企业事业单位职工代表大会中残疾人职工代表比例与本单位残疾人职工所占比例相适应，不仅保障了残疾人的劳动就业权，更保障了其在企业民主管理中的参与权与话语权。二是创新支持新业态就业。面对数字经济的蓬勃发展，南京、衢州等十余地立法深入支持残疾人从事电商、文创、互联网服务等新兴行业。例如《南京市残疾人保障条例》第 29 条规定：“鼓励、支持残疾人自主择业、自主创业、灵活就业，积极扶持残疾人利用互联网技术开展居家就业和网络就业。”三是规范发展了辅助性就业。各地立法通过明确公益性岗位比例、规范辅助性就业机构运作，构建了针对就业困难残疾人的兜底性就业保障网络[6]。例如《甘肃省残疾人保障条例》第 35条规定：“各级人民政府设置的适合残疾人就业的公益性岗位，按照不低于百分之三十的比例安排残疾人就业。”通过比例倾斜，有效保障残疾人就业与民生。同时，针对智力、精神和重度肢体残疾人，多地法规对“残疾人之家”“阳光家园”等辅助性就业机构的性质、服务内容、政策扶持等进行了规范，使其从慈善性场所转变为规范性的就业支持平台。例如《盐城市残疾人保障条例》第 45 条规定“镇人民政府、街道办事处应当加强‘德爱之家（残疾人之家）’建设，健全完善助残惠残服务网络体系，逐步拓展服务功能和服务对象”。

1.3 残疾人关爱服务体系的整合与升级

一是康复服务网络的完善。地方立法着力构建“机构+社区+家庭”三级康复服务网络。例如《山东省残疾预防和残疾人康复条例》系统规定了康复机构的资质、服务标准以及社区康复、家庭康复的支持措施。《江苏省残疾人保障条例》第 20 条提出建立四级康复网络，省和设区的市建综合性康复中心，县（市、区）建康复中心，二级甲等及以上综合医院设康复科，基层医疗卫生机构设康复室。二是辅助器具产业的促进。多地法规设立专门章节，鼓励辅助器具的研发、产业化和租赁服务。例如《南京市残疾人保障条例》第 14 条不但提出完善辅助器具的研发、生产、供应、评估、适配、训练、维修、回收等服务体系，还要求地方残疾人联合会应当健全辅助器具综合信息服务平台，开展“互联网＋”辅助器具适配服务，为残疾人精准提供实物配发、货币补贴等救助。三是残疾预防关口的前移。地方立法明确了卫健、民政、残联等部门在出生缺陷防治、儿童残疾筛查、慢性病致残防控等方面的具体职责，并制定了一系列创制性规定。例如《湖南省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》规定县级以上人民政府应当加大残疾人精准康复救助力度，为0—6周岁残疾儿童免费提供早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等基本康复服务，不仅明确了救助对象和救助内容，还要求根据残疾儿童的具体情况制定个性化的康复方案，提高了康复服务的针对性和有效性。四是融合教育支持的强化与细化。地方立法对送教上门、资源教室、合理便利、教育资助等作出了更具体的规定。《南京市残疾人保障条例》第 21条系统规定了随班就读、指定学校就读、特殊教育学校就读、送教上门等多种义务教育安置方式，并均纳入学籍管理。《江苏省残疾人保障条例》第 24条规定“对重度肢体残疾、脑瘫和孤独症等儿童少年，应当根据其残疾类别和等级，采取学校教育、社区教育、送教上门等方法实施义务教育”，从制度上保障了每一位残疾儿童接受义务教育的权利。

1.4 残疾人无障碍环境建设的系统化与智能化

一是无障碍环境的“硬法”保障得到加强。“十四五”期间，无障碍环境建设专门立法成为残疾人保障地方立法的亮点。从《北京市无障碍环境建设条例》到《上海市无障碍环境建设条例》，再到《甘肃省无障碍环境建设条例》等，这些法规不仅明确了无障碍设施建设的技术标准（如盲道铺设间距、无障碍停车位比例等），更将信息无障碍、服务无障碍纳入法律框架。例如《北京市无障碍环境建设条例》第三章“无障碍信息交流”详细规定了网站无障碍、移动互联网应用无障碍、突发事件信息发布无障碍、公共服务场所提供信息交流服务、紧急呼叫系统无障碍、为电视节目配备字幕和手语等内容。这些条款通过量化指标和具体场景约束，将抽象权利转化为可操作的法律义务，形成“设施—信息—服务”三位一体的硬性规范体系[7]。二是无障碍环境建设实施机制的精细化。《中华人民共和国无障碍环境建设法》规定了无障碍设施应当与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用的“五同步原则”，地方立法进一步细化了“五同步原则”，并强化了后续的维护、管理和监督责任。例如《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第 17 条明确了“无障碍设施管理责任人”制度，并详细列举了其四项维护管理责任，推动无障碍环境建设从“同步建设”到“全周期管理”。三是无障碍环境建设内容的多样化。各地立法不但将信息交流无障碍、服务无障碍提升到与设施无障碍同等重要的位置，更针对特殊环境进行差异化规制。例如《张家界市景区无障碍环境建设规定》第 9 条针对山地型、岩洞型、河湖型等不同地貌特征制定差异化无障碍措施，展现了立法者对特殊环境下无障碍需求的深刻理解，为其他特殊场所的无障碍建设提供了有益借鉴。四是无障碍环境建设覆盖范围持续延伸。《中华人民共和国残疾人保障法》等国家立法并未特别强调农村无障碍建设，但多地立法以专门条款推动了乡村无障碍环境建设，回应了乡村振兴和城乡融合发展的国家战略。例如《甘肃省无障碍环境建设条例》第 9 条规定：“县级以上人民政府应当统筹城乡发展，推进乡村无障碍环境建设工作，加快村庄道路、村级公共服务场所、农村家庭等无障碍设施建设……”

2 “十五五”时期残疾人保障地方立法面临的挑战

残疾人保障地方立法的发展进一步健全了我国残疾人法治保障体系，提升了残疾人民生保障和关爱服务水平，但仍然面临不少挑战。

2.1 区域立法进程呈现梯度差异与协同不力

首先，残疾人保障地方立法在区域分布上呈现“东强西弱”格局。数量上，“十四五”期间全国共出台残疾人保障地方性法规 27 部，其中东部地区有10个省份立法数量共计多达 13部，而西部 12个省级行政单位仅出台 6部，东部沿海地区法规数量及密度明显高于西部地区。内容上，东部地区立法更为主动、内容更具前瞻性和系统性。例如《北京市无障碍环境建设条例》在设施建设、信息交流、社会服务等方面分专章构建了较为完整的制度体系，而《甘肃省无障碍环境建设条例》等西部地区法规仍以无障碍设施建设和公共服务平台改造为主，制度创新与细化程度有待优化。其次，残疾人保障的区域协同立法机制相对滞后，影响制度衔接。一方面，东西部地区在立法重点与标准设定上存在差异。东部省份在无障碍设施建设标准、残疾人就业扶持、信息化服务等方面规定更为具体，例如《盐城市残疾人保障条例》第 32 条明确了给予残疾人创业税收优惠、免除行政事业性收费以及场地、资金、项目等方面的支持，而中西部省份则更多聚焦于基础性生活保障与服务覆盖，导致残疾人在跨区域就业创业、社保接续、辅助器具适配等方面面临制度壁垒。例如，残疾人在东部就业后返回中西部时，常因两地补贴标准、服务项目不衔接而无法持续享受相应待遇。另一方面，区域一体化立法协同机制不完善。在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域协调发展背景下，残疾人异地生活、就业、康复等跨区域需求日益增长。虽然粤港澳大湾区等在残疾人就业、教育等领域有一定政策合作基础，但在地方性法规层面，仍以行政辖区为限，在残疾人证互认、补贴待遇衔接、公共服务标准统一等方面，缺乏区域协同的制度安排，导致残疾人跨区域生活与发展的制度成本增高[8]。

2.2 新业态从业等部分重点新兴领域立法尚显薄弱

首先，地方立法在适应残疾人新业态就业需求方面略显滞后。“十四五”时期仅河北、江苏、浙江、山西四省在地方性法规中明确将新业态就业纳入残疾人就业支持体系，而其他多数省份仍聚焦于福利企业、盲人按摩等传统集中就业领域，未能及时将灵活用工等新型就业形态纳入保障范围。同时，地方立法对残疾人自主创业支持的针对性不足，例如《河北省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》第 39 条虽规定通过政策支持和资金扶持，鼓励和帮助残疾人自主创业，但在法规修正时未能修订更新、与时俱进，及时将电商运营、数字内容创作、手工艺品网络销售等适合残疾人的低成本创业模式纳入具体支持范围，导致法规实效有限。其次，科技助残立法内容缺乏深度，前沿技术应用引导不足。尽管多地立法在“智慧助残”“信息化建设”等方面有所推进，但条款内容多停留于无障碍信息平台、基础网络服务等浅层应用。对于人工智能、物联网、脑机接口等前沿技术在康复训练、功能代偿、无障碍生活中的深度研发与应用，立法引导和支持力度不足。例如《甘肃省无障碍环境建设条例》虽在原则上鼓励人工智能应用于信息无障碍服务，但未就人工智能的研发投入、成果转化、数据安全等关键内容作出具体规定，缺乏可操作的政策激励与制度保障，科技与残疾人服务融合的立法指引不够精细。最后，数字包容机制不健全，数字鸿沟问题立法回应不足。在数字化进程加速的背景下，残疾人在信息获取、技术使用、数字技能等方面面临严峻挑战。现有地方立法多侧重于公共信息的无障碍传播，如政府网站、公共服务平台的无障碍改造[9]，而对残疾人数字素养提升、智能技术培训、数字设备适配等能力建设方面的规定较为欠缺。例如《上海市无障碍环境建设条例》《珠海经济特区无障碍城市建设条例》等部分法规虽提出支持各类教育机构以及其他社会主体通过多种形式“提高运用智能技术的能力”，但缺乏具体的培训机制、资源支持与评估标准，导致残疾人在数字化社会中的参与度与自主性仍面临不少障碍。

2.3 农村地区服务供给立法仍有短板

首先，地方立法在弥合城乡差异上体现不足。例如，多数省份规定普通学校应接收残疾学生随班就读，但未区分城市与农村学校的资源条件，可能导致农村学校因缺乏特教教师、无障碍设施而无法落实。仅《湖北省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等个别法规注意到农村融合教育的特殊性，规定“逐步提高农村义务教育阶段特殊教育班和随班就读寄宿残疾学生生活补助标准”。又如，尽管多地立法已关注到农村无障碍环境建设，但对于农村残疾人的多元服务需求，其立法规定仍显笼统。农村地区服务匮乏、专业人才短缺的问题，并未通过立法得到根本性的破解。例如《甘肃省无障碍环境建设条例》第 9 条提出“统筹城乡发展，推进乡村无障碍环境建设工作”，但对于农村残疾人在康复、教育、就业、托养等方面的服务供给，规定仍显原则化，缺乏针对农村地域特点、人口分布和资源条件的可操作性实施方案。其次，立法未能充分预见并回应农村残疾人面临的产业适应、数字鸿沟等新挑战。随着乡村产业形态与生活方式的转型，农村残疾人在产业适应、数字融入等方面面临新的困境。尽管如《河北省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》第 46 条等条款提及对农村残疾人的帮扶，其内容仍主要集中于传统种植业、养殖业等，对电商、乡村旅游、智慧农业等新兴业态中的残疾人参与支持明显缺位，法条的可落地性也较弱。大部分地方性法规内容未能像《衢州市残疾人社会服务条例》第 12 条那样，具体而有可操作性地提出在“来料加工、农用物资供应、农副产品收购销售等项目推广选点时，优先考虑利用残疾人家庭资源性财产”。最后，地方性法规对于社会力量和市场主体参与农村残疾人服务的激励不足，未能有效引导慈善组织、志愿服务、企业社会责任等资源向农村地区倾斜，制约了农村残疾人服务供给体系的多元化与可持续发展。

2.4 无障碍环境建设立法有欠缺

首先，物理无障碍的“最后一公里”问题尚未在立法层面得到系统性回应。例如《北京市无障碍环境建设条例》第 15 条规定对已建成设施的无障碍改造“应当在限定的时间内完成整改”，并提及政府补贴。但“限定时间”的确定、改造标准的执行以及老旧小区加装电梯等复杂问题的协调机制，立法并未给出解决方案。又如《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第 15 条鼓励老旧小区加装电梯，并提及“房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德”，这更多是从道德层面倡导，缺乏有效的利益平衡和支撑机制。其次，信息无障碍立法较为原则化，约束力弱。法规普遍承认信息无障碍的重要性，但多为鼓励性条款，缺乏强制性标准和有效的监督机制。例如《甘肃省无障碍环境建设条例》第 26条规定“利用财政资金建立的互联网网站、服务平台、移动互联网应用程序，应当逐步符合无障碍网站设计标准和国家信息无障碍标准”。“逐步符合”这一表述赋予执行者过大的裁量空间，既未设定明确的达标期限，也未明确不符合标准的法律后果，导致立法目标在实践中容易落空。最后，服务无障碍保障不足，从“允许进入”到“主动服务”的支撑不够。地方性法规虽多规定残疾人可免费进入公共文体场所，但场所内部的无障碍设施、辅助器材、适合残疾人的活动项目和服务人员培训则鲜有规定。例如《江苏省残疾人保障条例》第 41 条规定残疾人凭残疾人证免费进入政府投资主办的公园、博物馆等公共活动场所，盲人、重度残疾人等需要陪护的，陪护人员可以免费进入上述场所。这是物质层面的普惠，但未涉及信息无障碍（如盲文解说、手语导览）和服务无障碍。而《湖南省无障碍环境建设若干规定》第 10 条列举了公共服务机构应提供的无障碍服务，如低位服务台、手写板、现场引导等，内容较为全面，体现了从“准入”到“服务”的理念转变，但此类规定在地方立法中尚未成为常态。另外，无障碍法律责任体系尚不完善。部分地方性法规虽然规定了无障碍设施的建设、改造与管理要求，但对违反规定的行为往往缺乏清晰、有力的责任追究条款。例如，对于无障碍设施被非法占用、损毁或未按要求设置的情形，《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》仅规定行政主管部门接到这类情形的投诉和举报，应当及时处理并予以答复，没有设定具体的处罚幅度，且执法主体不明、程序不清，难以形成有效震慑。

3 “十五五”时期残疾人保障地方立法的前瞻

针对当前残疾人保障地方立法在区域协同、新兴领域覆盖、农村服务供给及无障碍环境建设等方面存在的问题，有必要在总结“十四五”时期立法成就的基础上，从制度协同、规范创新、服务均等与融合保障等维度，提出系统、可操作的前瞻方案，推动残疾人保障地方立法“良法善治”。

3.1 共建共治共享，促进区域立法均衡发展与协同机制构建

第一，加强中西部地区残疾人发展权立法保障。紧扣党的二十届四中全会关于“在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”的战略部署，将残疾人发展权作为立法重点，推动中西部地区在立法中充分保障残疾人平等、参与、共享的发展权利，重点融入安全发展权、数字发展权、环境发展权等内容[10]。例如，甘肃省在修订其无障碍建设条例时，可以借鉴《北京市无障碍环境建设条例》中关于信息交流无障碍的框架，但具体标准和时间表可根据本省信息化发展水平设定阶段性目标，确保残疾人平等参与数字社会的权利得到切实保障。第二，探索构建区域性残疾人权益保障协同立法机制，破解制度衔接壁垒。在党的二十届四中全会“促进区域联动发展”的目标下，率先在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等区域一体化程度较高的地区，探索打造残疾人保障区域协同立法成果。一是采用紧凑型区域协同立法模式。由相关省市人大常委会通过集体调研、互相探讨、共同起草、联合审议的方式推进协同立法重点工作部署和重大问题研究[11]，由区域内相关立法机关采取联合立法的方式共同制定残疾人保障地方性法规，残疾人保障区域协同法规文本制定完成后，由各自立法机关批准和发布实施[12]。二是探索建立“残疾人服务待遇跨区域结算与接续机制”，通过专门规定允许不同地区残疾人享有的康复、护理、培训等补贴在区域内符合条件的服务机构通用，保障残疾人教育、医疗、就业等发展权核心权益不受地域限制。三是推动公共服务标准协同。共同制定区域统一的无障碍设施建设要求、特殊教育生经费拨款标准、残疾人就业服务规范等。例如，长三角地区可以联合出台《长三角区域公共图书馆盲文及有声读物服务规定》，坚持“文化惠民”，落实“公共文化服务提质增效行动”，确保区域内视力残疾人享有平等的文化发展权利。四是健全信息共享联动机制，整合各地残疾人基本信息、服务记录与保障资源，为协同立法提供数据支撑。例如，规定通过省级政务数据平台对接，实现残疾人证信息、就业状态、康复需求的实时交互，避免重复申请与资源浪费，呼应“十五五”时期“全国一体化数据市场”建设。此外，立法还需关注边缘群体的跨区域保障问题，如流浪乞讨残疾人的救助安置，可参照《江西省残疾人保障条例》第 40 条关于流出地政府安置责任的规定，在区域协同立法中明确源头治理与异地协作的程序，全方位保障残疾人的发展权利，使残疾人“社会保障制度更加优化更可持续”。

3.2 前瞻布局新兴领域，强化新业态与科技赋能的立法支持

第一，以新业态就业全面激活残疾人就业发展权。发展权不仅强调形式平等，更注重实质性的能力提升与社会参与。一是明确新业态就业的法律地位与保障标准。地方立法应超越《南京市残疾人保障条例》中“鼓励、支持……”的原则性表述，进一步将发展权理念融入条款内容设计，细化和落实支持措施，落实“十五五”时期“灵活就业、新就业形态健康发展”的新要求。例如，增加新业态就业专项条款，规定通过互联网平台就业的残疾人，可享受与传统就业同等的社保补贴、创业贷款及税收优惠。同时，借鉴《衢州市残疾人社会服务条例》第 10 条“支持、引导残疾人通过网络直播、居家电子商务、手工制作等方式实现灵活就业、居家就业”的表述，进一步细化支持措施，如提供引流推广、派单倾斜、免费培训、放宽“阻流”条件等帮扶[13]。二是健全新业态就业风险防范机制。针对残疾人从事新业态就业可能面临的收入不稳定、职业伤害等问题，增设企业为残疾人职工提供无障碍工作环境与职业发展支持条款；规定设立“残疾人新业态就业伤害保障基金”，对从事新业态就业的残疾人，额外提供意外险补贴，进一步扩大职业伤害保险覆盖面，落实党的二十届四中全会关于“建立健全职业伤害保障制度”的要求。第二，以科技助残赋能残疾人科技发展权。积极响应“十五五”时期“科技自立自强”“人工智能+”等部署，以科技创新为残疾人平等、融合、共享参与社会生活赋能。一是设立“科技助残专项扶持资金”，在立法中明确资金规模、使用范围与绩效评估机制，用于支持辅助器具智能化、康复机器人等项目的研发与转化。二是完善“智慧助残产品与服务推荐目录”，将自主研发的成熟、适用的智能轮椅、沟通辅具、康复机器人等纳入政府购买服务或补贴范围，落实“加大政府采购自主创新产品力度”，例如《南京市残疾人保障条例》所倡导的“互联网＋”辅助器具适配服务，需进一步明确财政支持渠道，在残疾人具体权益保障方面“合理提高公共服务支出占财政支出比重”。三是制定技术应用标准与伦理规范。针对人工智能辅具、智能家居等产品，立法需明确其无障碍设计强制性标准，并建立第三方认证制度。例如借鉴《北京市无障碍环境建设条例》第 20 条关于“信息无障碍技术研发”的规定，进一步要求在本市销售的智能终端设备须预装无障碍功能模块，否则不得进入政府采购目录。同时在立法中设定严格的数据处理与算法治理规则，重点防范针对残疾人的算法歧视与隐私泄露风险。例如应要求人工智能辅具的开发者和使用者必须确保训练数据的多样性，避免因数据偏差导致对特定残疾类别的歧视性输出，并建立敏感个人信息的本地化处理与知情同意机制，更好地落实党的二十届四中全会“加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合”的要求。四是构建“产学研用”一体化机制。立法应鼓励高校、科研机构与残疾人康复机构合作，建立技术试验基地与成果推广平台。例如《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第 10 条提出鼓励人工智能技术创新应用，可在此基础上增加“成果转化补贴”条款，对成功将技术应用于残疾人无障碍服务的企业给予税收减免等优惠，激励科技向善，助力残疾人全面发展。第三，以数字包容保障残疾人数字发展权。数字发展权是“十五五”时期完善残疾人服务保障体系的重点内容。一是强化公共信息无障碍的强制性要求。地方立法应废除“逐步符合”等模糊表述，改为设定明确的时间表与问责机制。例如将《甘肃省无障碍环境建设条例》第26 条修改为“利用财政资金建立的互联网网站、服务平台、移动互联网应用程序，须在两年内符合无障碍网站设计标准和国家信息无障碍标准……逾期未达标者暂停项目资金拨付”。二是将数字素养培训纳入残疾人终身教育体系，“优化终身学习公共服务”。立法可规定社区教育机构、残疾人就业服务中心定期开展智能设备使用、网络应用技能等培训，并为参加培训的残疾人提供补贴。例如参照《湖南省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》第 18 条关于教育资助的规定，将数字技能培训费用纳入“助学补助”范围，推动“十五五”时期残疾人保障“投资于物和投资于人紧密结合”。

3.3 聚焦乡村振兴，补齐农村残疾人服务供给的立法短板

第一，推行“城乡有别、标准统一”的差异化服务立法供给策略。地方立法不应简单地将城市条款套用于农村，而应立足于农村的地域特性和社会结构，设计更具操作性的规范，以法治方式在残疾人服务领域“促进城乡融合发展”。一是在服务设施布局上，优先保障农村需求。例如，在《湖南省无障碍环境建设若干规定》第 7 条推进村级公共服务场所无障碍改造基础上，进一步规定“每个乡镇至少建设一所集康复、教育、托养于一体的综合性残疾人服务中心”，并明确建设标准与运营经费来源。同时，支持发展“邻里互助”“家属喘息服务”等符合农村熟人社会特点的居家照护模式，并通过立法明确对这些服务提供财政补贴。二是创新农村服务供给模式。针对农村居住分散、专业力量不足的特点，立法可推广“流动服务+定点帮扶”机制。例如，借鉴《衢州市残疾人社会服务条例》第 8 条“上门康复指导”经验，规定县级残疾人联合会定期组织康复师、特教教师巡回下乡，并为偏远地区残疾人提供远程康复咨询服务。三是完善农村特教支持法规制度体系。立法需区分城乡学校条件，为农村残疾学生提供替代性方案。例如，在《河北省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》第 27条“送教上门”规定中，增加“农村地区送教频次与师资保障”条款，教育部门应为送教教师提供交通补贴与特殊津贴。同时，在规定“随班就读”的同时，应明确农村地区可采取“镇域中心校资源教室+巡回指导教师”的模式。第二，促进农村产业融合与数字赋能，拓展残疾人增收渠道与发展空间。立法应超越传统的种植养殖业，明确支持农村残疾人参与农村电商、乡村旅游、特色手工艺、智慧农业等新业态。一是将新业态纳入乡村产业扶持政策范围。例如，在《江西省残疾人保障条例》第 33 条关于“农村残疾人生产劳动”的规定中，增加“电商帮扶”专项，要求农业农村部门在推广农产品电商时，优先培训残疾人及其家庭成员，并提供网店开设、物流补贴等支持，增强农村残疾人在新业态背景下的就业创业能力与发展韧性。二是推动农村残疾人参与乡村旅游、手工艺等特色产业。立法可规定，在乡村旅游示范点建设中，无障碍设施为必备条件，为残疾人从事农家乐、民宿等提供无障碍改造补贴和小额贷款贴息，并明确残疾人经营户的税收减免政策。例如参照《张家界市景区无障碍环境建设规定》第 9 条关于不同类型景区无障碍设施的要求，制定农村旅游景区无障碍设计指南，鼓励残疾人从事“在线导游”、文创产品制作等工作。三是加强数字技能与农业技术融合培训。立法应要求人力资源和社会保障部门与残疾人联合会合作，开发适合农村残疾人的智慧农业、网络营销等培训课程。第三，激励社会力量参与农村残疾人服务供给。立法应通过激励机制引导慈善资源、专业服务力量和志愿服务向农村地区流动，构建政府、市场、社会协同推进的农村残疾人服务供给新格局。例如，对到农村地区设立残疾人服务点的社会组织、企业给予场地租金减免、运营补贴和荣誉表彰，创设“农村助残服务积分兑换”制度，规定企业向农村残疾人服务项目捐赠资金或设备，可抵扣部分残疾人就业保障金。

3.4 深化无障碍环境立法，实现从“有”到“优”的全周期治理

第一，细化物理无障碍的实施机制。党的二十届四中全会要求“加强公共设施适老化和无障碍改造”。立法不能止于“限期改造”，而应提供具体的实施进路。一是明确老旧设施改造的时序与资金保障。例如，在《北京市无障碍环境建设条例》第 15 条“限定的时间内完成整改”基础上，进一步制定“分年度改造计划”，并规定改造费用由产权人、政府补贴与公共维修基金按比例分担。针对老旧小区加装电梯等难点问题，借鉴部分地区经验，规定老旧小区加装电梯时，经特定比例（如三分之二）以上业主同意即可启动程序，并对低层住户受损利益建立补偿协调机制，避免仅依赖《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第 15 条中的“传统美德”倡导。二是强化无障碍设施的日常维护责任。立法应推广“管理责任人”制度并明确问责程序。例如，参照《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第 17 条，进一步规定“管理责任人未履行维护职责的，残疾人联合会有权提请行政主管部门责令限期改正，逾期未改的处以罚款”。三是推动无障碍设计从“通用”向“精准”演进。立法需针对不同残疾类别细化设计标准，如盲道避让井盖、轮椅坡道防滑处理等。第二，将信息无障碍从“软性要求”升级为“硬性约束”。一是设定信息无障碍达标的明确时限。例如，修订《甘肃省无障碍环境建设条例》第 26 条，将“逐步符合”改为“自本条例施行之日起二年内全面达标”，并规定由工信部门负责年度检查与公示。二是扩大信息无障碍覆盖范围。立法应要求不仅“利用财政资金建设的互联网网站、服务平台、移动互联网应用程序”须符合标准，公共服务机构、大型企业的平台也须同步改造。三是建立信息无障碍认证与投诉机制。立法可引入第三方机构对公共服务平台进行无障碍评级，结果向社会公开；同时设立“信息无障碍投诉热线”，对未达标单位实施限期整改令[14]。第三，推动服务无障碍保障有力有效，实现从“准入平等”到“参与平等”，以呼应党的二十届四中全会“稳步推进基本公共服务均等化”的任务目标。一是将无障碍服务纳入公共服务机构考核指标。例如，在《江苏省残疾人保障条例》第 41条基础上，增加“公共场所无障碍服务评估”条款，要求博物馆、图书馆等机构定期培训员工手语技能、辅助器具使用方法，并将评估结果与财政拨款挂钩。二是鼓励个性化服务创新。地方立法可支持公共服务机构开发适合不同残疾人参与的项目，如盲人触觉展品、听力障碍者字幕导览等，服务机构还可根据残疾人需求提前预约配备专业辅具或翻译人员。三是构建“全域无障碍”服务体系。立法应推动无障碍环境从独立设施向系统网络延伸，例如要求公共交通、旅游、医疗等领域实现无障碍衔接，确保残疾人“出门—出行—办事—返回”全流程畅通。此外，健全法律责任与监督执行机制。例如提高对非法占用、损毁无障碍设施行为的罚款额度，并明确城管、交通、公安等部门的执法职责与衔接程序。对于屡教不改者，可引入征信记录等联合惩戒措施。

注：本文刊发于《残疾人研究》2025年第6期，作者系中共重庆市委党校应急管理培训中心教授王群，研究方向：残疾人保障法、地方立法；中共重庆市委党校应急管理培训中心硕士研究生刘熊建，研究方向：残疾人保障法、地方立法。