十四届全国人大二次会议第8854号建议

关于建立心智障碍家庭特殊财产信托的建议

在党的领导和关怀下，社会保障工作已经有了极大的进步,残疾人生活质量得到了极大的提高，但是关于残疾人，特别是重度残疾人之“人”、“财”、“所”，即，孩子的监护人是谁（人）、用于孩子托养的家庭财产托付给谁（财）、孩子托养的场所在哪里（所），这三大问题始终横亘于家长们的心头，成为家长们的“闭眼焦虑”。其中，关于“财“，即，用于孩子托养的家庭财产托付给谁，家庭财产如何安全地用于孩子的养护，更是亟需政府政策落地。

2022年7月，上海市普陀区爱托付关爱服务中心（以下简称“爱托付”）接受上海市残联智力及亲友协会的委托开展了《上海市心智障碍家庭特殊财产信托研究》的课题研究。本次调研，共收到1243位家长的问卷，其中有效问卷为1230份。

调研发现，独生子女家庭占比为72.19%，子女重度残疾家庭为68.82%。40.4%的孩子进入老年（国外研究表明，孤独症的寿命中值为55岁），56.53%的家长迈入中年及老年。九年义务制教育结束之后，能进入阳光之家的孩子不到一半（36.49%），在家里待着无处可去的为15.17%，51.66%的孩子奔波于各个公益机构以参加其活动来填补时间。孩子与父母居住在一起的家庭为94.79%。

双老现象以及老养残现象非常突出，高龄父母照顾老龄及重度残疾孩子的负担沉重，父母力不从心。

参与调研的家庭中，54.34%的家庭不动产市值为500万以下（包含500万），17.86%的家庭的不动产市值为1000万以上。由此可做一个保守的推算，1230份有效问卷代表着1230户家庭。那么这1230户家庭的不动产总市值为83亿元，户均市值674.8万元。

在钱财安排方面，不动产是家长们的首选（66.24%），大部分家长为孩子做了不动产（66.24%）、银行存款（53.79%）、保险（30.63%）方面的钱财准备，家族信托/保险金信托排在最后（4.17%），没有做任何财务安排的家长高达（13.71%）。

简单对问题加以分析，尽管做了如此全面的钱财安排，但是家长们仍然非常焦虑。“如果我死了，我的孩子怎么办？”，83.78%的家长看到这句话感到非常焦虑。这是因为：家长们找不到钱财托付方。

改革开放三十多年来。上海残障人士家庭的物质生活水平不断提高，大多数家庭都持有房产以及其他财产。在此做一个保守的估算，如果每户家庭房产为300万，那么11万智力及精神类残疾人士的房产总价值为3，300亿。全市持证残疾人为60万，其中，重度残疾人约为22万人，那么上海市重度残疾人士家庭房产总价值为6，600亿（以上仅仅是家长们的测算，不对外权威解读）。

如此巨大的财富，在家长失能、失智后或去世之后，如果缺乏政府可靠的、专业的管理，那么被侵权灭失的情况将无可避免地发生，从而会导致残障人士无法按家长意愿和需求养护养老。而随之，政府面临巨大的道德和维稳压力，不得不承担残障人士全部的养护、养老支出，从而导致政府财政负担无谓增大。

因此，家长们呼吁政府入场，能够同时满足“值得信任”、“可持续”、“具有专业的金融和法律经验”这三个条件的，又能一揽子解决人（监护人）、财（钱财托付）、所（子女养护场所）问题的唯有政府。由政府作为家庭财产的受托人，将残疾人父母的财产用于孩子的养护养老，并且严格审查每一笔支付，定期审视监护人以及生活照顾方的工作，才是家长们最放心的钱财托付的解决之道。

由此特别反映一下家长们的迫切建议：以上海为例，《上海市残疾人事业发展“十四五”规划》首次提到了 “对弱监护、无监护等缺乏完全民事行为能力的残疾人，探索建立财产信托制度”。为了因地制宜地解决上海的心智障碍家庭乃至整个残障人士家庭的财产托付、规划和管理，基于《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国信托法》的有关要义和法条，初步建议特殊需要信托方案框架设计如下：

1.特殊需要信托受托人应该是政府或者类政府机构。

2.特殊需要信托受益人可以扩展至整个残障人士群体以及其家长。

3.特殊需要信托账户可以在家长生前即可激活，特殊需要信托在开始之初可以不设立资金门槛，而以家庭档案管理为主导，制定残疾孩子的照护清单为首要。

4.特殊需要信托不仅仅只接受现金。房产如何进入信托账户，需要有关部门设计。

5.特殊需要信托需考虑到家庭房产的信托财产登记制度，严格保证房产在变卖之时，残疾人家庭的房产变卖所获现金仅可进入该家庭的信托账户，而非他处。

6.特殊需要信托制度需考虑到房产变卖之前如何盘活房产，以房养老，以房养残。

7.特殊需要信托可以接受家长自愿将信托账户剩余资金捐入成为特殊需要信托中慈善基金账户。

8.特殊需要信托需考虑到遗嘱等法律文件的准备及保存环节。

9.特殊需要信托需要对遗嘱执行人、监护人、照护场所一揽子考虑。

在上述框架之下，建议特殊需要信托走专业化与制度化相结合的道路，以双平台的方式运营，即，咨询服务平台与金融平台，而此双平台均接受特殊需要信托管理委员会的管理，管理委员会由政府（残联、民政）、家长代表/组织/协会、法律机构包括公证机构、金融机构、养护养老机构以及医疗机构等组成。

以上情况是我作为人大代表在上海做调研时掌握的初步实际状况。对此事全国都有普遍的反映和反响，迫切需要政府部门高度重视，提出解决的举措，应当超前谋划，以应对日后会产生的不良效果。

在此特别建议：请国家金融监管总局组织专门人员深入有关机构和基层以及家庭广泛进行调研，掌握第一手和普遍性的实际状况，给予高度重视，加以研判分析。尽可能提出解决此问题的应对顶层制度设计和具体实施措施。令人期待以盼。

对十四届全国人大二次会议第8854号建议的答复

吕世明代表：

您提出的《关于建立心智障碍家庭特殊财产信托的建议》收悉，经商金融监管总局，现针对关键的政策障碍答复如下：

一、关于特殊需要信托的受托人应该是政府或者类政府机构

按照《国务院办公厅关于〈中华人民共和国信托法〉公布执行后有关问题的通知》（国办发〔2001〕101号）规定，未经人民银行（现金融监管总局）、证监会批准，任何法人机构一律不得以各种形式从事营业性信托活动，任何自然人一律不得以任何名义从事各种形式的营业性信托活动。目前，除《中华人民共和国慈善法》明确规定慈善信托受托人可由慈善组织担任外，其他信托业务活动的受托人资质均应遵守上述规定。如由政府或类政府机构担任特殊需要信托人，需与相关规定做好衔接。

二、关于允许委托人以房产设立特殊需要信托

目前，由于缺乏配套的信托财产登记机制和信托税制，委托人以房产设立信托存在无法登记和税负过高问题。《中华人民共和国信托法》第十条规定：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记”，但办理信托财产登记的相关细则一直未落地。实务中，委托人以不动产设立信托时，无法通过信托财产登记方式实现信托财产独立，难以发挥破产隔离功能和有效对抗第三人，也使得信托财产交付和分配视同买卖交易行为，存在重复征税和税负过高等问题。金融监管总局已持续推动自然资源部、市场监管总局、中国证监会等财产登记主管部门支持完善信托财产登记机制，推动财政部、税务总局按照实质重于形式原则完善信托税制。

下一步，中国残联将继续推动国家金融监管部门加强与财产登记主管部门、财税部门的沟通协调，推动完善信托财产登记和信托税收相关政策。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！