十四届全国人大二次会议第8664号建议

关于进一步健全完善“老养残家庭”、“纯残疾人家庭”等特殊残疾人家庭财产监护和社会保障措施的建议

据初步统计，云南省共有父母是60岁以上，子女全部是残疾人的“老养残家庭”4841户，涉及残疾人口6467人（其中父母是60岁以上，子女是独生重度残疾人的家庭2218户，涉及残疾人口2218人）；家庭成员均为残疾人的“纯残疾人家庭”11637户，涉及残疾人口16800人。这部分特殊残疾人家庭遇到的困难和问题远远多于其他家庭，他们在社会中处于更加弱势的地位，需要给予格外关心，格外关注。

存在的主要困难和问题：一是这部分特殊残疾人家庭抗社会风险能力非常薄弱，如果管理和服务工作不到位，对其存在的困难和问题未能及时有效帮助解决，极易发生冲击或突破社会道德底线的事件。二是在全面建设社会主义现代化国家进程中，这部分特殊残疾人家庭是兜底保障的重点对象，是难中之难，必须采取切实有效的保障措施才能确保其不落伍、不掉队。三是在法律政策上对这部分特殊残疾人家庭的权益保障仍存在短板和不足。比如：“老养残家庭”的老人普遍担忧自己去世之后，存在以下三个方面问题：1.需要监护的残疾人子女很难或根本找不到监护人。虽然2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》对意定监护、指定监护制度以及民政部门、居委会、村委会作为监护人的监护制度作了规定，但在实践中，“老养残家庭”一般很难找到能够承担和愿意承担意定监护、指定监护职责的人或机构，只能依靠公职监护人（民政、社区、村委会）兜底，但民政部门、居委会、村委会等部门出于各种考虑，在法律这部分未明确的强制要求的情况下，也存在不愿意或者无能力承担监护人的情况；2.重度残疾人子女难以继承其遗产（因为重度残疾人子女在办理遗产过程中存在不方便办理或没有能力办理等实际困难；对于残疾子女父母留下的财产，也存在民政部门、村（居）委会等部门因法无授权不可为而不能代为管理，公证部门也无法进行公证等实际困难。）；3.对遗产能否很好地用于残疾人子女生活有很大顾虑。

建议：一是建议从国家层面把“老养残家庭”、“纯残疾人家庭”等特殊残疾人家庭情况纳入调查统计工作内容，精准掌握这部分家庭需求和实际情况。二是建议健全完善保障特殊残疾人家庭权益的法律法规政策。在国家层面进行顶层设计，出台包含解决重度残疾独生子女监护问题和财产代管问题的行政法规、规章制度，让民政部门、村委会、居委会等机构监护重度残疾独生子女和代管其财产有切实可行的操作制度和政策保障。三是建议加大对残疾人托养机构建设和运营工作支持力度，逐步实现符合托养条件的残疾人“应托尽托”。积极探索建设既可以让“老养残家庭”的老年人养老，也可以让需要监护照顾的重度残疾人子女一同入住的托养机构四是建议建立特殊残疾人家庭便民服务制度，确保为特殊残疾人家庭提供及时有效服务。加大对特殊困难残疾人家庭无障碍设施改造支持力度，改善其生活环境。五是建议从国家层面积极探索残疾人公益抚养基金等信托基金，探索以商业保险方式或以房养老（残）等方式解决残疾人安养问题的“无忧工程”。六是建议国家出台涉及民生方面的政策，要优先和重点考虑特殊残疾人家庭，千方百计健全完善特殊残疾人家庭兜底保障政策。在社会保障、住房、教育、就业、权益保障等方面，要让民生政策对特殊残疾人家庭更有可及性，让其充分感受到党和政府的温暖，感受到社会的文明和进步。

对十四届全国人大二次会议第8664号建议的答复

杨小华代表：

您提出的《关于进一步健全完善“老养残家庭”、“纯残疾人家庭”等特殊残疾人家庭财产监护和社会保障措施的建议》收悉，经商民政部、金融监管总局、国家统计局，现答复如下：

一、关于从国家层面把“老养残家庭”、“纯残疾人家庭”等特殊残疾人家庭情况纳入调查统计工作内容，精准掌握需求和实际情况

您的建议正是我们工作开展的方向。自2014年起，中国残联每年针对持有残疾人证的残疾人开展全国残疾人基本服务状况和需求专项调查，重点了解各类残疾人在生活救助、社会保障、康复服务、接受教育、就业帮扶、家庭无障碍改造等方面存在的需求，2021年优化为全国持证残疾人基本状况调查。此外，中国残联建立全国残疾人人口基础数据库，与民政部、教育部等有关部门搭建数据共享比对机制，准确核定残疾人社会保障、教育等公共服务状况，将残疾人纳入国家救助、义务教育、危房改造等工作重点，为改善残疾人民生、促进残疾人发展提供重要数据支撑。

根据全国持证残疾人基本状况调查数据，2023年全国共有“以老养残”群体家庭约731万个，其中农村户籍家庭613.8万个，占比83.9%。“以老养残”家庭照料者年龄在60-69岁的占79.5%,70岁以上者占20.5%；91.92%的老年人照料家中1位残疾人，8.08%的老年人照料2位及以上残疾人。2023年底，中国残联会同民政部依托全国残疾人两项补贴信息系统开展了全国重度残疾人托养照护服务摸底调查。调查显示，一、二级重度智力、精神和肢体残疾人托养照护需求较为迫切；低保家庭中的残疾人托养照护需求较为迫切。

下一步，对于“以老养残”、“纯残疾人家庭”等特殊残疾人家庭，中国残联将继续与各部门积极配合、加强研究、持续努力，进一步完善残疾人相关调查统计制度，更加精准掌握残疾人及其家庭状况和需求，同时进一步强化数据应用，为提高特殊残疾人家庭社会保障水平提供数据支撑。

二、关于健全完善保障特殊残疾人家庭权益的法律法规政策，推动解决重度残疾独生子女监护问题和财产代管问题

为推动落实《中华人民共和国民法典》关于监护制度有关规定，民政部依托全国残疾人两项补贴信息系统组织开展成年残疾人监护摸底调查；邀请国家卫生健康委、金融监管总局、中国残联、北京市民政局等相关单位以及有关专家学者参加专题会商，研提意见建议；鼓励北京等地结合实际开展监护相关政策拟订和实践探索。中国残联指导支持中国智力残疾人及亲友协会、中国精神残疾人及亲友协会广泛调研了解残疾人家庭需求；委托中国人民大学开展“残疾人行为能力和监护制度研究”；2024年6月6日在京举办“邀访•倾听”专场座谈会，邀请精神残疾人及亲友代表、精神卫生专家代表、助残服务机构和企业代表围绕“成年精神残疾人托养及监护服务”等议题提出意见建议；将收集整理的研究成果和工作建议及时向国家立法机关和民政部予以反馈。

下一步，中国残联将继续配合民政部等有关部门，推动加强顶层设计、推进开展先行先试、不断完善制度体系，在借鉴美、日、德等国成年残疾人监护做法基础上，结合我国成年残疾人监护长期实践探索形成的经验，加强调查研究和政策梳理，研究提出建立成年残疾人监护制度的意见。

三、关于加大对残疾人托养机构建设和运营工作支持力度，积极探索建设符合“老养残家庭”养老和托养需求的机构

自2009年开始，中国残联和财政部共同开展“阳光家园计划”项目，中央财政每年投入2-3亿资金，为就业年龄段有需求的智力、精神和重度肢体残疾人提供集中托养、日间照料或居家服务补贴，减轻残疾人家庭负担。2019年，在中国残联和民政部的积极推动下，残疾人托养服务领域的首个国家标准《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》（GB/T 37516-2019）出台，为进一步提高托养机构和托养服务规范化水平提供了指引。截至2023年底，全国开展残疾人托养服务的各级各类机构达9569个，其中有寄宿制服务机构1624个，日间照料机构4185个，综合性服务机构1887个。19.5万残疾人通过寄宿制和日间照料服务机构接受托养服务，50.5万残疾人接受居家服务。此外，民政部、财政部、国家卫生健康委、国务院扶贫办、中国残联等5部门于2019年联合印发《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》（民发〔2019〕33号），鼓励有条件的地方通过集中照护、社会化照护等方式，充分整合现有公共服务设施，积极培育和引入专业机构和社会组织参与，为贫困重度残疾人提供照护服务。

近年来，随着我国日益步入老龄化社会，老残人口开始呈现重叠发展趋势。截至2023年底，全国3779.4万持证残疾人中60岁及以上残疾老年人已达1806.6万，对老残服务共同规划、资源共享布局提出了新的要求。您的建议正是近年来多部门推动残疾人托养和照护服务工作的努力方向。目前，重度残疾人照护服务工作中统筹整合养老服务等资源的力度还不够，还存在一些服务机构管理体制和评定标准等方面的壁垒。例如，按照《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，老年人是指60周岁以上的公民；按照《养老机构管理办法》规定，不得利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关的活动。在工作实践中，养老机构利用闲置床位承接就业年龄段残疾人托养服务是否属于“与养老服务宗旨”相关并未有明确的政策口径。部分地区的民政部门和养老机构因存在顾虑而不愿或不能让不满60周岁的残疾人入住机构，出现养老服务机构床位空置与残疾人服务短缺并存的结构性矛盾。“以老养残”等特殊家庭还面临入住养老机构则老年父母与成年残疾子女必须分离的情况，很多家庭的老年人因此只能选择不入住养老服务机构。

为推动破解重度残疾人托养照护问题，2023年7月以来民政部会同中国残联多次召开会商会，制定工作方案，依托全国残疾人两项补贴信息系统开展全国重度残疾人托养照护服务摸底调查；赴山西、浙江、山东等3省6市走访调研，商有关部门研提落实举措。目前，中国残联正在积极配合民政部研究制定重度残疾人托养照护服务相关政策文件。

下一步，中国残联将继续配合有关部门，统筹政府、社会、市场等各类服务资源，通过住宿制托养、日间照料、居家服务等多种形式，多渠道增加服务供给，建立以居家为主体、社区为依托、机构为补充的托养照护服务体系；鼓励支持有条件的社会福利院、养老机构等实施“以老养残”照护单元及床位改造，满足依靠老年人养护残疾人等特殊家庭的集中入住需求，缓解残疾人特别是重度残疾人的托养照护困难，提高残疾人和残疾人家庭的生活品质。

四、关于建立特殊残疾人家庭便民服务制度，加大对特殊困难残疾人家庭无障碍设施改造支持力度

中国残联一直积极推动配合有关部门不断完善残疾人服务机制体系，为残疾人和残疾人家庭提供更加便捷、更加精准、更高质量的服务。

一是推动完善社区辅助器具服务。2018年，民政部会同中国残联等部门印发了《关于开展康复辅助器具社区租赁服务试点的通知》，推动建立社区租赁和配置服务网络，推进康复辅助器具产品进家庭、进社区、进机构，以就近就便满足老年人、残疾人、伤病人等功能障碍人群的康复辅助器具配置服务需求。截至2023年底，全国设立社区租赁服务实体店400余家，累计服务达894万人次。

二是加快发展精神障碍社区康复服务。2017年以来，民政部会同中国残联等部门陆续印发《关于加快精神障碍社区康复服务发展的意见》、《精神障碍社区康复服务工作规范》、《关于积极推行政府购买精神障碍社区康复服务工作的指导意见》等政策文件，指导地方加快发展精神障碍社区康复服务。2022年，民政部会同财政部、国家卫生健康委、中国残联印发《关于开展“精康融合行动”的通知》（民发〔2022〕104号），计划利用3年时间，通过多方引导加大资源投入力度，完善社区康复等关爱服务体系，提高精神障碍社区康复服务质量和水平，为精神障碍患者提供更加公平可及、系统连续的基本康复服务。据统计，全国31个省份和新疆生产建设兵团均制定印发了“精康融合行动”实施方案，7个省份区县覆盖率达到100%，8个省份区县覆盖率超过或接近70%，服务人数达372万人次。2023年12月，民政部会同国家卫生健康委、中国残联印发《精神障碍社区康复服务资源共享与转介管理办法》，进一步加强精神障碍社区康复服务资源共享，建立完善精神卫生医疗康复资源和康复对象间的转介服务机制。

三是推进加大困难重度残疾人家庭无障碍改造和特殊困难老年人家庭适老化改造力度。2021年，中国残联会同国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、民政部、乡村振兴局联合印发《关于“十四五”推进困难重度残疾人家庭无障碍改造工作的指导意见》，指导各地科学分解改造任务，推动改造工作纳入党委、政府工作大局，坚持分级分类施策，加强绩效评价考核，并进一步明确了改造工作的组织保障，加快推进困难重度残疾人家庭无障碍改造。2023年8月，中国残联印发《关于进一步提高困难重度残疾人家庭无障碍改造工作质量的通知》，针对制约改造工作提质增效的主要短板和突出问题，进一步细化工作要求，强调严格监督管理，保证改造质量。同时，中国残联委托第三方机构对困难重度残疾人家庭无障碍改造工作开展数据核查，对改造案例进行总结和宣传，推动各地提升改造质量。截至2023年底，全国共完成困难重度残疾人家庭无障碍改造88.08万户。同时，民政部积极推进开展特殊困难老年人家庭适老化改造工作，会同中国残联印发《关于推进“十四五”特殊困难老年人家庭适老化改造工作的通知》（民办发〔2022〕9号），加强工作部署；将实施200万户特殊困难老年人家庭适老化改造工作纳入《国家基本养老服务清单》和地方各级清单，压实地方责任；不断强化部门协同和政策技术指导，推动各地有序推进包括残疾人在内的特殊困难老年人家庭适老化改造，切实提高残疾老年人居家养老的安全性、便利性。截至2023年11月底，全国累计完成特殊困难老年人家庭适老化改造148.28万户，占“十四五”目标任务的74.14%。

下一步，中国残联将积极配合有关部门开展以下工作：一是推动在国家层面建立残疾人基本型辅助器具适配补贴制度，建设全国残疾人辅助器具服务平台，推动辅助器具产业加快发展。研究提出康复辅助器具推广应用指导意见，完善康复辅助器具配置及租赁服务体系。鼓励各地将康复辅助器具租赁补贴与养老助残福利服务补贴等政策相结合，健全残疾人保障体系。二是持续推动落实“精康融合行动”目标要求，加快精神障碍社区康复服务国家转介平台建设，促进形成“住院治疗-社区康复-社区（居家）”的良性循环。三是高质量实施困难重度残疾人家庭无障碍改造和特殊困难老年人家庭适老化改造，加大监督管理和服务保障力度，切实提升工作质量。

五、关于从国家层面积极探索残疾人公益抚养基金等信托基金，探索以商业保险方式或以房养老（残）等方式解决残疾人安养问题

党和政府高度重视残疾人保险保障，鼓励保险公司积极参与长期护理保险制度试点，发展商业长期护理保险解决残疾人护理困难；支持保险公司创新产品设计，为残疾人提供更多商业健康保险产品。

一是有序推动长期护理保险制度试点工作。2016年，我国启动长期护理保险制度试点。2020年，试点城市增至49个。2021年，原银保监会办公厅印发《关于规范保险公司参与长期护理保险制度试点服务的通知》（银保监办发〔2021〕65号），鼓励保险公司发挥市场机制作用，提升专业服务能力，规范项目投标管理，强化经营风险管控，加大日常监管力度，积极服务民生保障。截至2023年底，试点城市中有46个城市政府部门委托保险公司承办或经办长期护理保险工作，共有30家保险公司参与试点服务。金融监管总局鼓励保险公司开发商业长期护理保险，通过灵活保单设计，较好满足残疾人群多样化、多层次的护理需求，补充完善社会保障体系。

二是大力推动商业健康保险服务残疾人群。金融监管总局支持保险业发展商业健康保险，为包括残疾人在内的参保群众提供健康风险保障。目前，保险公司开发了疾病保险、医疗保险、护理保险、失能收入损失保险、医疗意外保险5大类健康保险险种。同时，高度重视并支持保险业为康复辅助器具研发和使用提供保障。在修订的《健康保险管理办法》中，将医疗保险的支付范围从过去的“医疗费用支出”修改为“医疗、康复费用支出”，支持保险公司长信产品设计，将康复辅助器具配置费用纳入责任范围，减轻包括困难残疾人在内的参保人群医疗费用负担。

三是继续推动协调相关信托政策。目前，中国残联正在开展残疾人特殊需要信托的研究和论证，由于缺乏配套的信托财产登记机制和信托税制，委托人以房产设立信托存在无法登记和税负过高问题。《中华人民共和国信托法》第十条规定“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记”，但办理信托财产登记的相关细则一直未落地。国家金融监管部门将继续加强与财产登记主管部门、财税部门的沟通协调，推动完善信托财产登记和信托税收相关政策。

下一步，中国残联将积极会同民政部、金融监管总局、国家统计局等相关部门继续深入了解“以老养残家庭”、“纯残疾人家庭”需求，在出台涉残疾人政策措施时，充分考虑此类特殊残疾人家庭实际情况，不断健全兜底保障政策，完善监护制度落实举措，加强就近就便残疾人服务，提升残疾人家庭生活品质，让所有残疾兄弟姐妹和全国人民一道过上共同富裕的幸福美好生活。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！