十四届全国人大二次会议第7342号建议

关于推进现有养老机构承接智力残疾人托养服务的建议

一、背景

智力残疾人是残疾人群体中特别困难的群体，终生都需要家庭或第三方的辅助，他们每一个人所牵动的，不仅仅是全国500多万智力残疾人本人，而是更多的家庭成员和更多的社会细胞。无数智力残疾人家庭，为残疾人的托养安置问题困扰，担忧父母离世后，残疾人照护的托底问题。

党和政府一直高度关注智力残疾人权益保护，2019年发布《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》；2021年《“十四五”残疾人保障和发展规划》强调“加快发展残疾人托养和照护服务”；党的二十大报告明确提出：“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”。

然而，重度智力残疾人的托养服务涉及到医疗康复、辅助性就业职业康复、情绪与行为管理、社工支持等跨专业内容，专业性要求非常强，同时全国各地现有的智力残疾人托养服务水平整体还不够高，服务资源非常缺乏。

二、主要问题

（一）托养服务机构数量不够充分。目前各地承接就业年龄段智力残疾人、精神残疾人和重度肢体残疾人托养服务的机构，主要是专业性助残社会组织或者专业性的托养机构。而服务床位数最多而且存在很大空置率的各地养老机构，并未系统化介入托养服务，主要原因是相关专业支持能力不足。

（二）托养服务机构能力有待提升。和养老服务所不同的是，就业年龄段智力残疾人托养服务所需要的专业细分决定了托养服务的专业性，智力残疾人更多需要的是生活自理和社会技能的训练、孤独症人士可能需要的情绪管理的支持，不是简单的生活照料和医疗护理。如何分类别建立针对智力残疾人，精神残疾人和重度肢体残疾人的托养专业支撑，是提升机构服务质量的重要问题。

（三）政策的年龄边界问题。目前各地残联的就业年龄段托养政策普遍是针对16-59岁的就业年龄段；而民政的养老政策普遍都是针对60岁以上的老人，跨年龄段政策如何衔接，是托养服务面临的一个重要问题。

（四）补贴力度问题。因对专业人员的能力需求和服务人员配比的要求，就业年龄段智力残疾人托养服务成本大大高于普通的养老机构。如何在“量力而行”和“尽力而为”的理念中，推动残疾人托养补贴政策的补贴力度提升，减轻家庭和机构的经济负担，是孵化、培育、推动和建立残疾人集中托养服务体系的关键。

三、建议

解决残疾人集中托养、社区托养以及居家托养等问题，不在于简单地新建或扩充托养服务机构，而是充分利用现有规模覆盖最大的养老服务资源，并在制度设计上建立有效的支持体系。

一是推动养老机构介入就业年龄段残疾人托养服务。建议由民政部牵头，探索建立以现有养老机构承接残疾人托养服务为主要的基础服务资源、以“阳光家园”和社区化托养照护项目为最后一公里日间照料形态、以集中式残疾人专业托养机构为专业技术和培训支撑点、以居家上门照护服务为延伸的残疾人托养服务资源。充分利用现有养老机构的闲置床位，扩充街道社区的服务项目点位数量，扩充或新建包含助残社会组织、医疗机构等机构在内的残疾人专门托养服务机构数量。

二是提升现有养老机构的残疾人托养服务能力。建议民政部牵头在现有养老机构规范标准的基础上，整合《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》标准，分类别制定“智力残疾人、精神残疾人和重度残疾人”托养机构认定评估标准和服务评估标准，分层分类对现有养老机构、残疾人托养专门机构、医养机构、商业照护机构等不同类别的托养机构开展机构认定工作和服务水平评估，提升服务质量。

三是建立残疾人托养政策保障体系和监督评估体系。推动将残疾人托养纳入基本公共服务，并通过行业规范推进、专业指导监管等措施，推动服务体系健康发展。

对十四届全国人大二次会议第7342号建议的答复

吕世明代表：

您提出的《关于推进现有养老机构承接智力残疾人托养服务的建议》收悉，经商民政部、国家卫生健康委，现答复如下：

非常感谢您对残疾人托养问题的关注，您所提出的通过资源统筹充分利用现有养老服务资源，建立有效的支持体系，解决残疾人托养和失能老年残疾人照护等问题的建议，对残疾人托养服务工作具有重要的参考意义，具备可行性。残疾人托养服务实施至今，解决了不少智力、精神和重度残疾人等特殊群体的照护需求，残疾人群体和社会各界的关注和期望也在不断上升。但是，残疾人托养服务也长期面临较大的供需矛盾：一方面，智力、精神和重度肢体残疾人数量多，且受年龄、家庭情况、教育程度、地区等诸多因素影响，照护需求呈现多元化、专业化、个性化；另一方面，残疾人托养服务供给十分不足，主要依靠政府的财政拨款，市场参与不足，社会力量薄弱，地区间发展不平衡。同时，随着人口老龄化程度的不断加深，失能、残疾老年人照护和“老养残”家庭等老年、残疾问题交织的情况也逐步涌现。因此，将残疾人和老年人服务统筹规划，实现残疾、失能等标准的互认和资源共享，对于充分利用照护资源，最大程度地满足群众照护需求具有重要意义。

一、已经开展的工作

近年来，中国残联、民政部、国家卫生健康委等部门已经关注到了老、残群体的部分需求交迭，开展了一些相应的调查研究和探索性试点工作。

一是开展对持证残疾人中存在“以老养残”情况的入户调查工作。自2021年起，在由国务院残工委成员单位共同开展的年度全国持证残疾人基本状况调查中，加入了“以老养残”家庭基本状况调查模块，由残疾人专职委员以入户访问的形式，对全国所有持证残疾人家庭中存在抚（扶）养人年满60周岁及以上的相关情况开展初步调查，为进一步开展政策优化提供基础数据储备和依据。

二是指导各地公办养老机构优先接收经济困难的失能（含失智）、孤寡、残疾、高龄老年人及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出重要贡献的老年人，加强护理型床位建设。鼓励北京、上海、浙江等地探索开展“老养残家庭”集中居住养老机构、“老残双养”寄宿托养、“基本服务+个性服务+残疾人托养服务”家庭照护服务套餐等试点工作，为老年人及其子女提供点单式、个性化服务，积极探索解决“老养残”家庭养老照护问题的解决思路和实践途径。截至2024年3月底，全国各类养老服务机构和设施总数达40.6万个、床位815.6万张，其中养老机构达4万个、床位509.2万张，社区养老服务机构和设施达36.6万个、床位306.4万张。

三是持续推进医养结合服务发展。2022年，国家卫生健康委等11部门联合印发《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》，支持有条件的医疗卫生机构为居家失能、慢性病、高龄、残疾等老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务。实施社区医养结合能力提升行动，利用社区（乡镇）医疗卫生养老服务现有资源，扩大社区医养结合供给。2023年，国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局联合制定印发《居家和社区医养结合服务指南（试行）》，指导医疗卫生机构为失能、慢性病、高龄、残疾、疾病康复或终末期、出院后仍需医疗服务的老年人提供健康教育、健康管理等8类医疗卫生服务。

二、关于您的建议

一是关于由民政部牵头，推动养老机构介入就业年龄段残疾人托养服务，开展残疾人托养专门机构、医养机构、商业照护机构等认定和评估的建议。中国残联将积极配合民政部等主管部门，鼓励和支持养老机构在满足特困人员集中供养需求的基础上，优先为符合条件的重度残疾人提供托养照护服务。推动实施承接重度残疾人集中养护机构及床位改造工程，加强康复照料设施设备配置，改善重度残疾人照护服务基础设施。鼓励有条件的地方给予建设床位补助等方面的优惠扶持政策，指导各地残联配合民政部门做好养老、残疾人服务机构等规范和管理。

二是关于建立残疾人托养政策保障体系和监督评估体系的建议。中国残联正在积极配合民政部研究制定残疾人托养照护工作相关意见，推动残疾人托养照护政策建设工作进一步完善。

三、下一步工作

中国残联将认真落实好国务院残工委年度重点任务，配合民政部等部门研究制定和完善重度残疾人托养照护工作相关意见，推动残疾人托养照护服务工作进一步有序规范发展。同时，中国残联将继续立足本职，发挥好“代表、服务、管理”职能，积极向职能部门反映残疾人群体的实际状况和诉求，配合做好政策调研、制定和落地等工作。

再次感谢您为改善残疾人托养服务所提出的宝贵建议，我们将在您的关注和支持下，共同推动这一事业取得更好的发展。