政协十四届全国委员会第二次会议第04681号提案

关于优化残保金使用，促进残疾人高质量就业的提案

二十大报告指出，要“健全就业公共服务体系，加强困难群体就业兜底帮扶，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会”。残疾人作为劳动力市场的弱势群体，其就业问题得到了各界越来越多的关注。《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人就业条例》等法律法规政策明确了残疾人就业的相关权益与保障措施。但在现实中，企业担心雇佣残疾人提高企业运营成本，残保金制度对于针对企业的支持措施兼顾不足，以及残疾人就业体系各环节衔接不到位，就业相关法律政策规定需完善细化等问题，一定程度制约残疾人就业的高质量发展。

一是残保金管理使用对提升就业服务能力指向不强，按比例就业制度的执行效能有待提升。按比例就业制度（是指用人单位需按不低于在职职工总数的1.5%安排残疾人就业，否则需缴纳残保金）对促进残疾人就业发挥了重要作用，给残疾人及其家庭和社会带来价值。但近年来，政策落地出现偏差，“挂靠式就业”现象广泛存在。企业将残疾人登记为员工，向其支付最低工资，但不为其提供工作机会。这种“假就业”模式，既背离了制度设计初衷，也在数据上掩盖了残疾人就业的真实情况。残疾人就业保障金于2016年纳入一般公共预算管理后，残疾人就业资金难以保障。据财政部统计，近年来中央和地方一般公共预算用于残疾人就业的资金占全国残保金征收总额的比例低，且逐年递减，个别地区连续几年未安排残疾人就业资金，导致各类残疾人就业扶持政策无法落实，更缺少对就业的专业化人才建设（如残疾人就业辅导员）、雇主服务、专业化就业服务组织发展等支持，阻碍就业服务体系专业化发展。

二是意识不足和缺少专业支持是企业落实残疾人就业的关键障碍。研究发现，企业雇佣残疾人的经济成本，实际低于因不雇佣残疾人而缴纳的残保金。但企业不愿雇佣残疾人的最大顾虑是，残疾人就业过程中可能产生管理、安全及道德风险，以及企业因自身缺乏残疾用工相关知识和经验而产生的畏难心理。残保金政策中的各类奖惩措施，并无法有效回应上述企业端困境。除企业主之外，企业人力部门是推动残疾人用工的关键角色，其意识和能力对政策的有效落实产生重要的影响，但目前缺乏针对该群体的有效支持措施。

三是辅助性就业机构在促进残疾人就业方面所发挥的能效不高。残保金为残疾人的辅助性就业机构提供建设及运营补贴，但其发挥的就业功能不足，现实中演变成了就业年龄段残疾人的日托机构。其开发的产品大部分是传统小手工，能效低且没有市场，无法提升残疾人的就业能力，也未帮助残疾人实现真实就业做好准备。

为此建议：

一是完善现有残保金使用管理办法，要求各地结合实际明确各级财政一般公共预算用于残疾人就业的资金占残保金征收总额的最低比例。同时要加强监督和规范，防止以提供“挂靠就业”服务为营利目的的非法中介公司搅乱市场。

二是要求各地落实中央文件公示用人单位按比例就业情况的要求，按时公示所有机关、事业单位、企业残疾人用工状况，并提供指引规范信息披露内容。对既不缴纳残保金又不安排残疾人的用人单位，要求用人单位人力资源部门负责人需接受相关部门的培训和指导，制定具体的雇佣残疾人改善方案，并接受监督。

三是落实现有辅助性就业相关扶持政策，加强辅助就业机构规范化建设。对辅助就业机构立足社区开发适合残疾人特征的快递驿站、洗衣店、小超市、烘焙店等小微企业工作岗位给予政府优先采购服务、租金减免、运营资金补贴、岗位补贴等扶持。残疾人就业专业性强、差异化大、难度大，就业辅导员提供的专业服务对帮助支持雇佣残疾人就业将起到重要作用，残疾人就业辅导员也于2022年列入国家职业分类大典，目前各项条件已经成熟，应要求各地普遍建立残疾人就业辅导员队伍，对辅助性就业机构中的残疾人予以辅导、支持，尽可能帮助符合条件的残疾人转衔至公开就业市场。

对政协十四届全国委员会第二次会议第04681号提案的答复

朱程清委员：

您提出的《关于优化残保金使用，促进残疾人高质量就业的提案》收悉，经商财政部，现答复如下：

习近平总书记指出，就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。就业对残疾人而言具有非常重要的意义，不仅是残疾人解决生存问题的主要方式，也是残疾人获得社会认同、实现自我价值并融入社会的重要途径。党的十八大以来，党和政府高度重视残疾人就业工作，出台多项支持性政策，探索多渠道就业方式，残疾人就业权益保障制度不断完善，残疾人就业比例稳步提升。但正如您在提案中所说，在实践中，现有残疾人就业制度例如残疾人就业保障金制度落实落地依然面临许多问题，尚不能充分发挥制度效能，相关支持性政策、支持性服务亟待进一步完善，这些都成为制约残疾人更加充分更高质量就业的瓶颈，是残疾人就业工作需要攻克的重点难点。

您对残疾人群体关心关爱，对残疾人就业工作进行了深入调研，问题分析切中肯綮，所提建议针对性强、可行性高，与我们工作努力的方向不谋而合。近年来，中国残联积极配合有关部门，围绕落实完善残疾人就业保障金制度，促进残疾人高质量就业，开展了一系列工作。

一、关于完善现有残疾人就业保障金使用管理办法

正如您在提案中所提到的，按照现行的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368号）规定，残疾人就业保障金被纳入一般公共预算管理。自2015年残疾人就业保障金转列一般公共预算后，只设收入科目，不再设支出科目。近年来，用于残疾人就业的资金数额占残疾人就业保障金征收数额的比例较低，残疾人就业保障金制度促进残疾人就业的功能未能得到充分发挥。

2019年，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、中国残联等6部门联合印发《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》，强调：“明确残保金优先用于保障就业。残保金优先用于支持残疾人就业，满足相关的培训教育、奖励补贴、就业服务等支出，与残疾人就业直接相关的支出由各省确定。各地要根据当地保障残疾人就业实际需要合理安排相关支出，不得以收定支”；规范使用残疾人就业保障金，通过补贴、奖励等方式加大对用人单位安排残疾人就业的激励力度，扶持残疾人自主就业创业，支持残疾人就业培训。中国残联随后印发《关于贯彻落实〈关于完善残保金制度更好促进残疾人就业的总体方案〉的实施意见》，明确要求各地残联：确保支持残疾人就业经费投入，推动财政部门在一般公共预算中加大对残疾人就业的投入；协调财政部门，细化《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72号）第二十一条规定的支出科目，加大投入，切实发挥残联在项目安排、资金使用方面的作用，满足用于残疾人就业相关的各类支出。

下一步，中国残联将会同有关部门推动《残疾人就业条例》的修订工作，全面梳理促进残疾人就业的有关制度规定，认真吸纳您的建议，进一步健全完善残疾人就业保障金有关制度设计。

二、关于防止“挂靠就业”等侵害残疾人就业权益行为

2021年，国务院印发《“十四五”残疾人保障和发展规划》，明确提出“加强残疾人就业劳动监察，坚决防范和打击侵害残疾人就业权益的行为。”2022年，国务院办公厅印发《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》，进一步提出“要依法维护残疾人就业权益，坚决防范和打击虚假安排残疾人就业、侵害残疾人就业权益的行为”。

中国残联积极落实上述文件规划要求，采取多种措施推动提升残疾人就业人力资源服务规范化水平，打击以提供“挂靠就业”服务为营利目的的非法中介扰乱市场。2023年4月，征得人力资源社会保障部同意印发了《残疾人就业人力资源服务规范（试行）》和附录《从事残疾人人力资源服务的经营性人力资源服务机构信用评价办法（试行）》，加强对残疾人就业人力资源服务的量化考评和机构监督管理，明确将“依法合规开展残疾人人力资源服务”作为机构信用评价的先决要素，规定不符合评价先决要素规定的机构纳入残疾人就业服务黑名单，并在全国残疾人按比例就业情况联网认证系统向社会公布，不予纳入各级残联政府购买服务范畴。同时制定印发《全国残疾人按比例就业基地评估办法（试行）》，明确对按比例就业基地的评审、公示、动态管理，强调对存在侵害残疾人合法权益等现象的，自发生之日起取消资格。

2023年11月，中国残联就业服务指导中心召开规范残疾人就业人力资源服务工作会议，部署各级残疾人就业服务机构加强对前述规范、办法的宣传落实和对从事残疾人就业服务人力资源服务机构的监测，积极引导人力资源服务机构规范参与到残疾人就业服务各个环节，引领用人单位合法合规安置残疾人就业。

2024年2月，中国残联办公厅会同人力资源社会保障部办公厅印发《关于加强就业服务促进残疾人就业有关事项的通知》，强调各地要支持和鼓励经营性人力资源服务机构（含劳务派遣单位）从事残疾人就业服务，指导其依法依规开展业务；同时依法打击侵害残疾人就业权益行为，明确各地人力资源社会保障部门要加强监管和监察执法，在日常检查和专项执法活动中将侵害残疾人就业权益行为作为监管和执法重点，严厉打击未经许可开展职业中介、劳务派遣，以及向残疾人违规收费或克扣工资等违法违规行为。

三、关于推动各地公示用人单位按比例安排残疾人就业情况

2015年，中国残联会同财政部、税务总局联合制定印发《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，第二十条明确规定：“各地应当建立用人单位按比例安排残疾人就业及缴纳保障金公示制度。”

此后，中国残联积极会同有关部门，不断推动落实完善按比例安排残疾人就业公示制度。《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》提出，“对未按比例安排残疾人就业且拒缴、少缴残保金的用人单位，将其失信行为记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台”，通过信用监督督促社会用人单位履行按比例安排残疾人就业义务。2021年，中国残联会同中央组织部、中央编办、人力资源社会保障部、国务院国资委共同制定印发《机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业办法》，设立专章对上述用人单位按比例安排残疾人就业的“公示与监督”作出规定，明确要求“公务员主管部门、事业单位人事综合管理部门、国有资产监督管理部门应当按照有关规定协助开展机关、事业单位、国有企业安排残疾人就业情况定期公示工作”、“国有企业应当将安排残疾人就业情况纳入企业社会责任报告予以披露。”就督促机关、事业单位、国有企业带头履行安排残疾人就业法定义务打出“组合拳”。《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》进一步强调：各地建立各级机关、事业单位安排残疾人就业情况统计制度，制定机关、事业单位按比例安排残疾人就业工作项目推进计划；已安排残疾人就业的省级、地市级机关和事业单位，应当按照有关规定向社会公示。

四、关于对不安排残疾人就业且不缴纳残疾人就业保障金的用人单位开展培训监督

《残疾人就业保障金征收使用管理办法》规定：对于未按规定缴纳残疾人就业保障金的用人单位，由财政部门予以警告，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，按日加收滞纳金。

近年来，中国残联努力会同有关部门，加强对用人单位的培训和监督工作，促进用人单位转变认识，积极主动履行安排残疾人就业义务，吸纳更多残疾人就业。《机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业办法》提出：“机关、事业单位、国有企业未按比例安排残疾人就业，且未采取缴纳残疾人就业保障金等其它方式履行法定义务的，不能参评先进单位，其主要负责同志不能参评先进个人。”2022年，中国残联会同人力资源社会保障部等5部门联合制定印发的《“十四五”残疾人职业技能提升计划》提出：“对规模较大、可提供较多就业岗位的用人单位开展雇主培训，提高对残疾人群体就业能力的认识，改变用人观念。”同年，《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》要求：“地方各级残联与民政部门、工商联、企业联合组织及行业协会商会、人力资源服务机构等加强合作，为民营企业搭建助残就业平台吸收残疾人就业，加强对残疾人自主创业企业及个体工商户的指导与扶持，提供联系劳动项目、开展就业创业培训和雇主培训等服务”、“民营企业应当将助残就业、按比例安排残疾人就业情况纳入企业社会责任报告或编制专项社会责任报告。”这些举措将进一步汇聚各方合力，推动营造全社会关心支持残疾人就业氛围。

五、关于落实辅助性就业相关扶持政策

智力、精神和重度肢体残疾人是最困难的残疾人就业群体，他们因社会适应能力弱或出行障碍，多数难以进入竞争性劳动力市场实现就业，生活主要依靠家庭成员供养或社会救助。为保障这类残疾人劳动就业权利，帮助他们平等融入社会生活，共享经济发展成果，我国借鉴国外和港台地区政府庇护性就业经验，通过政策扶持与市场推动相结合，逐步发展了辅助性就业模式。

多年来，中国残联一直积极推动配合有关部门，完善对辅助性就业机构的扶持政策。2015年，中国残联、国家发展改革委等8部门联合印发的《关于发展残疾人辅助性就业的意见》，明确了辅助性就业机构享受资金扶持、税收优惠、城市建设和公用事业优惠政策。2016年，财政部、税务总局印发的《关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知》，明确了辅助性就业机构等集中就业用人单位享受退税的优惠政策。2017年，中国残联、财政部、民政部联合印发的《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知》，规定残疾人辅助性就业机构享受预留份额、评审中价格扣除、采用公开招标以外的采购方式等政策扶持。

关于您在提案中谈到的辅助性就业机构作用发挥不充分，不能有效提升残疾人就业能力、帮助残疾人实现更高质量就业的问题确实存在。有鉴于此，《“十四五”残疾人保障和发展规划》明确要求：“加大对‘阳光家园’、‘残疾人之家’等辅助性就业机构的支持保障力度”。《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》专门规划实施“就业困难残疾人就业帮扶行动”，要求各地建立的“阳光家园”、“残疾人之家”、残疾人托养机构、残疾人职业康复机构等普遍开展辅助性就业；发挥街道、社区、残疾人亲友组织、慈善组织、爱心企业等各方作用，推动辅助性就业加快发展；地市级残联普遍开展残疾人辅助性就业劳动项目调配工作，开发、收集、储备劳动项目，打造产品和服务品牌；有条件的地方在辅助性就业机构设置社会工作岗位，配备残疾人就业辅导员。这些规划、方案为“十四五”期间辅助性就业机构发展提供了更大支持。

关于您所关注的残疾人就业辅导员队伍发展问题，正如您提到的，2022年残疾人就业辅导员和残疾人职业能力评估师正式纳入《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》，增设为“职业指导师”下2个工种。就在同年，由中国残联就业服务指导中心参与，中国就业促进会公共就业服务专委会、中国就业培训技术指导中心牵头修订的《职业指导师国家职业技能标准》（2022年版）颁布实施，其中包含了残疾人就业辅导员、残疾人职业能力评估师2个工种3个等级的标准，为残疾人就业辅导员专业化、职业化发展打下基础。此外，除了《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》对有条件的地方在辅助性就业机构配备就业辅导员作出了相关规定，《关于完善残疾人就业保障金制度 更好促进残疾人就业的总体方案》、《“十四五”残疾人保障和发展规划》也都提出了“建立就业辅导员制度，为残疾人提供就业服务，及时协调解决残疾人就业后面临的困难，提高残疾人就业稳定性和就业质量”的明确要求。中国残联正在积极配合有关部门，推动建立残疾人就业辅导员制度，将认真落实您的建议。

2024年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习时强调：“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命”、“要加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶。”为我们做好新时代残疾人就业创业工作提供了根本遵循。中国残联将充分利用《残疾人就业条例》修订的契机，积极与有关部门研究吸纳您的建议，进一步推动落实完善残疾人就业促进政策，让广大残疾人兄弟姐妹实现更加充分更高质量就业，活出生命的精彩。

衷心感谢您对残疾人事业的关心和支持！